Sentenza n. 1773/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il titolare di un'impresa individuale aveva impugnato il rigetto, da parte del GSE, della seconda Richiesta di Verifica e Certificazione relativa a un progetto di sostituzione di corpi illuminanti con tecnologia LED presso uno stabilimento industriale, nonché il precedente preavviso di rigetto. In primo grado aveva dedotto che i risparmi energetici fossero stati prodotti soltanto dopo il collaudo, la violazione del legittimo affidamento, il difetto di motivazione rafforzata e l'insufficienza dell'istruttoria. Il TAR aveva ritenuto che il rigetto costituisse esercizio di autotutela su un procedimento già favorevolmente definito, soggetto ai requisiti dell'art. 21-nonies l. 241/1990. Il GSE ha appellato la sentenza deducendo error in iudicando e in procedendo, violazione degli artt. 29, 31 e 34 c.p.a., dell'art. 21-nonies l. 241/1990 e dell'art. 42 d.lgs. 28/2011, erronea valutazione dei fatti e dei documenti e contraddittorietà della motivazione. In particolare, ha sostenuto che il rigetto riguardasse una singola RVC successiva ad altre due già rigettate e non utilmente impugnate, e che il provvedimento non costituisse autotutela, bensì esercizio del potere di controllo sulla sussistenza dei presupposti per l'incentivo, alla luce di nuove risultanze istruttorie. Ha inoltre evidenziato che le fatture di installazione dimostravano che l'intervento era stato ultimato o aveva iniziato a generare risparmi prima della presentazione della PPPM, in violazione della disciplina sui progetti ancora da realizzare o in corso di realizzazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e, riformando la sentenza del TAR, ha respinto il ricorso di primo grado. I due motivi sono stati esaminati congiuntamente. Il Collegio ha distinto tra autotutela decisoria e potere di verifica dei presupposti dell'incentivo. Il rigetto non costituiva una mera rivalutazione di elementi già conosciuti e favorevolmente apprezzati, ma si fondava su nuove risultanze istruttorie, in particolare sulle fatture di installazione e sui rapporti di intervento tecnico. Tali elementi indicavano che una parte significativa delle attività necessarie alla realizzazione dell'intervento era stata svolta prima della presentazione della PPPM del 24 marzo 2015: 501 delle 1361 ore complessive, pari al 37 per cento. Ne derivava che il progetto non rientrava tra quelli ancora da realizzare o in corso di realizzazione e che il GSE era legittimato a rigettare anche la singola RVC. L'approvazione della PPPM e della prima RVC non precludeva il successivo controllo, considerato anche che le RVC successive erano state già rigettate e i relativi ricorsi dichiarati perenti. Non ricorrendo una mera rivalutazione degli stessi elementi, non erano applicabili le garanzie e la motivazione rafforzata proprie dell'annullamento d'ufficio ex art. 21-nonies l. 241/1990. Il Collegio ha inoltre ribadito che gli interventi incentivabili devono essere aggiuntivi rispetto a quelli che sarebbero stati realizzati in assenza dell'incentivo, altrimenti il beneficio si risolverebbe in un sussidio pubblico lesivo della concorrenza. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 6, comma 2, D.M. 28 dicembre 2012

  limita, a partire dal 1° gennaio 2014, l’accesso al meccanismo dei certificati bianchi ai progetti "ancora da realizzarsi o in corso di realizzazione"

  L'accesso agli incentivi è precluso quando l'intervento sia già stato ultimato o abbia iniziato a generare risparmi prima della presentazione della proposta progettuale e del programma di misura.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Le garanzie dell'autotutela, inclusa la motivazione rafforzata e la valutazione dell'affidamento, sono necessarie quando l'amministrazione rivaluti gli stessi elementi già esaminati, senza nuove emersioni, omissioni informative, false rappresentazioni o inadempimenti; non si applicano invece al distinto esercizio del potere di verifica fondato su nuove risultanze istruttorie.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il provvedimento impugnato era stato preceduto dal preavviso di rigetto previsto dalla norma.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  È richiamato quale base normativa del potere di controllo e verifica spettante al GSE in materia di incentivi energetici.

• artt. 29, 31 e 34 c.p.a.

  Sono stati invocati dall'appellante con riferimento agli errori processuali e decisori attribuiti alla sentenza di primo grado.

Massime di principio

• Il GSE, quale soggetto deputato all'erogazione di incentivi pubblici, conserva in ogni fase il potere di verificare e controllare la sussistenza dei presupposti per il riconoscimento degli incentivi e può rigettare anche una singola Richiesta di Verifica e Certificazione successiva all'approvazione della proposta progettuale o di precedenti richieste.
• Quando il rigetto di una richiesta di incentivo si fonda su nuove risultanze istruttorie, acquisite mediante una specifica attività di verifica, l'atto non costituisce riesame in autotutela di una precedente determinazione favorevole e non è soggetto ai requisiti propri dell'annullamento d'ufficio ex art. 21-nonies l. 241/1990.
• L'approvazione della proposta progettuale e di una precedente richiesta di verifica non determina un affidamento incondizionato al conseguimento dell'incentivo per le richieste successive, né impedisce al gestore di accertare autonomamente la sussistenza dei presupposti relativi a ciascuna richiesta.
• Nel meccanismo dei certificati bianchi sono incentivabili soltanto gli interventi concretamente aggiuntivi, anche sotto il profilo economico, rispetto a quelli che sarebbero stati realizzati in assenza dell'incentivo; non sono invece incentivabili interventi già ultimati o che abbiano iniziato a generare risparmi prima della presentazione della proposta progettuale, poiché il beneficio si trasformerebbe in un sussidio pubblico lesivo della concorrenza.

Come è indicizzato