Sentenza n. 4636/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Il giudizio di primo grado aveva per oggetto il verbale della riunione del 10 luglio 2024, con cui il nuovo Comitato di gestione del Comprensorio Alpino Prealpi Comasche si era insediato ed aveva eletto il Presidente, nonché la successiva delibera del 19 luglio 2024 relativa all’assegnazione di incarichi. I ricorrenti avevano sostenuto che alcuni componenti del nuovo Comitato non potessero essere nominati perché già membri del precedente Comitato, commissariato dalla Regione Lombardia dopo le dimissioni di più della metà dei suoi componenti. Il TAR aveva ritenuto applicabile anche ai membri dimissionari, prima del commissariamento, l’incompatibilità prevista dall’art. 30, comma 14-bis, della legge regionale Lombardia n. 26/1993. In appello sono stati dedotti: il difetto di giurisdizione o, in subordine, l’erronea individuazione del verbale di insediamento quale atto lesivo; l’omessa integrazione del contraddittorio; l’erronea applicazione dell’incompatibilità ai componenti dimissionari; la mancata impugnazione degli atti di designazione; la genericità del dispositivo di annullamento; l’erronea condanna personale alle spese. Gli appellanti hanno sostenuto che gli atti di designazione, provenienti anche da associazioni private, fossero espressione di autonomia negoziale oppure, se qualificati come atti amministrativi, dovessero essere autonomamente impugnati; hanno inoltre dedotto che le proprie dimissioni erano efficaci prima del commissariamento e che le circolari regionali avevano valore meramente interpretativo e non vincolante.

La decisione

L’appello è stato accolto in parte e la sentenza del TAR è stata parzialmente riformata, con conseguente reiezione del ricorso di primo grado. Il Consiglio di Stato ha respinto il primo e il terzo motivo d’appello, ritenendo sussistente la giurisdizione amministrativa e corretta l’individuazione del verbale del 10 luglio 2024 quale atto lesivo. I Comprensori Alpini, pur costituiti in forma associativa privata, svolgono funzioni pubblicistiche; gli atti di designazione dei componenti, anche quando provenienti da associazioni private, sono funzionali alla costituzione di un organo di rilevanza pubblicistica e costituiscono atti interni di un procedimento amministrativo. Il Comitato si autocostituisce mediante la riunione dei membri designati, sicché non era necessario impugnare immediatamente e separatamente gli atti di designazione, aventi natura endoprocedimentale. È stato invece accolto il secondo motivo: le dimissioni degli appellanti, essendo efficaci e anteriori al commissariamento, avevano determinato, insieme alle altre dimissioni, la decadenza del precedente Comitato ai sensi dello Statuto. L’art. 30, comma 14-bis, della legge regionale n. 26/1993 vieta la nomina nel mandato successivo soltanto ai componenti in carica al momento del commissariamento. La disposizione ha natura lato sensu sanzionatoria e, incidendo per un periodo significativo sulla possibilità di essere nominati, non può essere applicata analogicamente o estensivamente a chi avesse già cessato dalla carica. Le circolari regionali richiamate non erano vincolanti, trattandosi di indicazioni interpretative o pareri. Gli atti impugnati non sono stati quindi annullati. Il quarto e il quinto motivo sono stati dichiarati assorbiti. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate tra tutte le parti.

Norme richiamate

• art. 30, comma 7, l.r. Lombardia n. 26/1993

  I comitati di gestione dei Comprensori Alpini sono composti da membri indicati dai vari enti e associazioni individuati dalla legge regionale.

  La composizione del Comitato deriva dalla designazione di rappresentanti da parte degli enti e delle associazioni previste dalla legge; il Comitato si costituisce mediante l’insediamento dei membri designati.

• art. 30, comma 7-bis, l.r. Lombardia n. 26/1993

  La Regione e la Provincia di Sondrio, per il relativo territorio, ricevono le nomine di cui al comma 7 e le trasmettono ai presidenti dei comitati uscenti ai fini dell'insediamento dei nuovi comitati.

  La norma conferma la natura endoprocedimentale delle designazioni e prevede la loro trasmissione ai fini dell’insediamento, senza richiedere un autonomo provvedimento regionale di recepimento o costituzione dell’organo.

• art. 30, comma 14-bis, l.r. Lombardia n. 26/1993

  I componenti dei comitati di gestione in carica al momento di un commissariamento disposto ai sensi del comma 13 non possono far parte di alcun comitato di gestione per il mandato immediatamente successivo al commissariamento stesso e comunque non prima che siano trascorsi cinque anni.

  Il divieto riguarda esclusivamente i componenti ancora in carica al momento del commissariamento. Avendo natura lato sensu sanzionatoria, la disposizione non è applicabile analogicamente o estensivamente ai componenti che si siano dimessi anteriormente.

• art. 30, comma 13, l.r. Lombardia n. 26/1993

  Prevede l’esercizio dei poteri sostitutivi regionali mediante la nomina di un commissario in caso di crisi del Comitato di gestione.

• art. 14, comma 2, Statuto del Comprensorio Alpino Prealpi Comasche

  Qualora il numero dei membri del comitato di gestione risulti ridotto a meno della metà, tale organo decade.

  Quando le dimissioni riducono i componenti al di sotto della metà, l’organo decade senza che sia necessario attendere la sostituzione dei singoli membri; la decadenza giustifica l’avvio del commissariamento e il rinnovo dell’organo.

Massime di principio

• Gli atti di designazione dei componenti di un organo preposto all’esercizio di funzioni pubbliche partecipano della funzione pubblicistica anche quando siano adottati da soggetti privati rappresentativi; essi non costituiscono manifestazioni di autonomia negoziale, ma atti interni di un procedimento amministrativo finalizzato alla formazione dell’organo.
• Quando la normativa prevede che un organo rappresentativo si costituisca mediante la riunione dei componenti designati, il verbale di insediamento può costituire l’atto lesivo direttamente impugnabile; gli atti di designazione precedenti hanno natura endoprocedimentale e non devono essere necessariamente impugnati in via immediata e autonoma.
• Il divieto di nomina previsto per i componenti di un organo in carica al momento del commissariamento si applica soltanto a chi conservava effettivamente la carica in quel momento; le dimissioni efficaci anteriori al commissariamento impediscono l’applicazione della causa di incompatibilità.
• Una disposizione che limita per un periodo significativo la possibilità di essere nominati e che presuppone una responsabilità, anche solo presunta, per il cattivo funzionamento dell’organo ha natura lato sensu sanzionatoria e non può essere applicata in via analogica o estensiva.
• Le circolari o note amministrative contenenti indicazioni interpretative sulla portata di una causa di incompatibilità non sono vincolanti per il giudice e non possono ampliare l’ambito applicativo stabilito dal dato normativo.

Come è indicizzato