Cassazione Civile, Sentenza n. 17980/2024 del 01/07/2024

Esito

La controversia

Il ricorso contestava la sentenza della Corte d'appello di Roma che aveva dichiarato inammissibile la domanda di indennizzo per durata irragionevole del processo amministrativo in quanto la ricorrente non aveva depositato l'istanza di prelievo (art. 71 co.2 c.p.a.). La ricorrente deduceva che l'istanza non costituisce un rimedio diretto ad accelerare il processo ma solo la manifestazione dell'interesse a una pronuncia di merito, e proponeva questione di legittimità costituzionale dell'art. 1-ter co.3 l. 89/2001 (norma introdotta dall'art.1 co.777 l.208/2015) in relazione agli artt. 2 co.1 e 6 co.2-bis l.89/2001 e all'art.117 co.1 Cost., nonché agli artt. 6 par.1 e 13 CEDU, nella parte in cui subordinerebbe l'ammissibilità dell'azione di equa riparazione al deposito dell'istanza di prelievo senza che tale strumento assicuri un'effettiva funzione acceleratoria del processo presupposto.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Pur riconoscendo la fondatezza del motivo in termini di critica alla motivazione della Corte di appello, la Corte di cassazione ha richiamato e condiviso l'indirizzo della Corte costituzionale (in particolare Corte cost. 121/2020 e Corte cost. 107/2023) secondo cui alcune istanze preventive possono attivare modelli procedimentali alternativi effettivamente volti ad accelerare il giudizio (es. decisione in camera di consiglio con sentenza in forma semplificata ex art. 71-bis p.a.), e che la previsione del deposito dell'istanza di prelievo quale condizione per l'ammissibilità della domanda di indennizzo per il processo amministrativo non è in contrasto con i principi costituzionali e convenzionali quando l'istanza sia idonea a suggerire o attivare un modello procedimentale acceleratorio. La Corte ha quindi ritenuto che la mancata presentazione dell'istanza di prelievo, nelle condizioni previste dalla legge, possa incidere sull'accesso al rimedio o sulla quantificazione dell'indennizzo, e ha confermato il rigetto del ricorso.

Norme richiamate

• Legge 24 marzo 2001, n. 89 (legge Pinto)

  art. 2; art. 1-ter co.1 e co.3; art. 2 co.2-bis

  La Corte ha esaminato la disciplina dell'equa riparazione per durata irragionevole del processo (legge Pinto) e le disposizioni che collegano l'ammissibilità della domanda ad eventuali rimedi preventivi; in particolare l'art. 1-ter co.3 è stato valutato alla luce della nozione di modelli procedimentali alternativi.

• Legge 11 dicembre 2016, n. 208 (legge di stabilità 2017)

  Ha introdotto modifiche (richiamo all'art.1-ter co.3 l.89/2001) che hanno rilevanza sulla condizionalità del deposito dell'istanza di prelievo per l'ammissibilità dell'azione di equa riparazione.

• Codice del processo amministrativo (c.p.a.)

  art. 71 co.2; art. 71-bis p.a.

  L'istanza di prelievo ex art. 71 co.2 c.p.a. è stata considerata come possibile strumento che, se ammesso dal giudice, può dar luogo a un modello procedimentale alternativo (decisione in camera di consiglio con forma semplificata) idoneo ad accelerare il processo.

• Codice di procedura civile (c.p.c.) e riforme processuali

  artt. 281-sexies, 281-decies; d.lgs. 149/2022 (attuazione riforma 2021/2022), art. 380-bis c.p.c.

  Riferimenti ad altri modelli sub-procedimentali (es. trattazione orale, procedimento semplificato di cognizione) che la giurisprudenza costituzionale e di legittimità usa come parametri per definire quando una istanza preventiva attiva misure effettive di accelerazione.

• Costituzione della Repubblica Italiana

  Richiamata in relazione al rispetto degli obblighi convenzionali (CEDU) e alla competenza normativa, valutando la compatibilità della disciplina nazionale con gli obblighi costituzionali di tutela dei diritti fondamentali.

• Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo (CEDU)

  La Corte ha valutato la compatibilità della normativa nazionale con l'obbligo previsto dalla CEDU di garantire il giudizio entro un termine ragionevole e la necessità di rimedi effettivi, richiamando la giurisprudenza europea che valorizza i rimedi acceleratori rispetto al mero risarcimento.

Massime di principio

• Per ottenere o tutelare l'azione di equa riparazione per durata eccessiva del processo amministrativo è fondamentale valutare e, quando previsto, proporre i rimedi preventivi che possono essere idonei ad attivare modelli procedimentali alternativi capaci di accelerare il giudizio (es. istanza di prelievo ex art.71 c.p.a.).
• Non tutte le istanze preventive sono meramente formali: quando la legge o la giurisprudenza riconoscono che un'istanza puo' suggerire o attivare un modello sub-procedimentale concretamente acceleratorio, la mancata proposizione di tale istanza può incidere sull'ammissibilità della domanda o sulla misura dell'indennizzo.
• La scelta di adottare un modello procedimentale alternativo è rimessa in larga parte alla discrezionalità del giudice, ma richiede la collaborazione e la tempestiva manifestazione della parte (ricorso/istanza in tempo utile, spesso indicato dalla norma, es. almeno sei mesi prima del decorso del termine ragionevole).
• In fase preventiva e processuale conviene documentare non solo l'interesse alla decisione ma anche la specifica richiesta di attivare il modello procedimentale alternativo previsto dalla legge o ritenuto idoneo (es. richiesta di decisione in camera di consiglio, richiesta di trattazione orale o di passaggio al rito semplificato), specificando le ragioni di urgenza e le esigenze istruttorie.
• La normativa nazionale e la giurisprudenza costituzionale tendono oggi ad armonizzarsi con la giurisprudenza della CEDU: gli Stati possono prevedere rimedi preventivi che favoriscano l'accelerazione del processo purché tali rimedi offrano concretamente la possibilità di accelerare la decisione e non impongano ostacoli iniqui all'accesso al rimedio.