Sentenza n. 12537/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La società ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui il GSE, all’esito di una verifica documentale su progetti di risparmio energetico, ha disposto la decadenza dagli incentivi relativi a 15 Richieste di Verifica e Certificazione e il recupero dei Titoli di Efficienza Energetica già erogati. Le contestazioni riguardavano: la genericità delle autodichiarazioni dei clienti, riferite a una generica ESCo senza individuare il soggetto proponente e senza comprovare una delega univoca ed esclusiva; la carenza di documentazione relativa alle caratteristiche degli interventi riconducibili alle schede tecniche applicabili; l’insufficienza della documentazione comprovante l’acquisto e il trasporto dei beni o componenti incentivati. La ricorrente ha dedotto, tra l’altro, l’illegittima estensione dei poteri di verifica del GSE, la natura meramente formale delle carenze documentali, la violazione della disciplina vigente al momento della presentazione delle istanze e il divieto di applicazione retroattiva del d.m. 11 gennaio 2017, il difetto di istruttoria e motivazione, l’inosservanza del contraddittorio, la violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, la lesione del legittimo affidamento, la violazione dei limiti temporali dei controlli e dell’art. 42, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011. Con il primo ricorso per motivi aggiunti è stato impugnato il successivo atto di recupero di 1.324 TEE, per un importo di Euro 232.264,32, deducendo anche l’incompetenza del GSE in favore del GME. Con il secondo e il terzo ricorso per motivi aggiunti sono stati impugnati, rispettivamente, la comunicazione dei motivi ostativi e il diniego definitivo dell’istanza di riesame proposta ai sensi dell’art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020. La ricorrente sosteneva che il GSE avrebbe dovuto applicare retroattivamente la nuova disciplina, revocare la decadenza e riammettere gli incentivi, in assenza di false dichiarazioni o condanne penali.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e il primo e il secondo ricorso per motivi aggiunti. Ha ritenuto legittimo l’ampio potere di controllo del GSE, esercitabile anche dopo l’ammissione agli incentivi e non necessariamente a campione, in quanto fondato sull’art. 42 d.lgs. 28/2011, sul d.m. 28 dicembre 2012 e sulle Linee guida AEEG EEN 9/2011. Il sistema è retto dal principio di autoresponsabilità: il beneficiario deve conservare e produrre ogni documentazione idonea a dimostrare la sussistenza dei presupposti dell’incentivo. La nozione di documentazione idonea costituisce una categoria aperta e il GSE può richiedere documenti ulteriori rispetto a quelli presentati con la domanda. Le carenze accertate non sono state considerate irregolarità meramente formali, poiché incidevano sull’individuazione del soggetto legittimato, sulla delega esclusiva, sul divieto di cumulo, sull’assenza di duplicazioni, sulla conformità tecnica degli interventi e sulla loro effettiva realizzazione. Il TAR ha inoltre escluso l’applicazione retroattiva del d.m. 11 gennaio 2017, rilevando tuttavia che gli obblighi documentali essenziali erano già ricavabili dalla disciplina previgente. Le dichiarazioni prodotte successivamente non erano idonee a colmare le carenze, perché non comprovavano né la delega al soggetto proponente né l’assenza di duplicazioni e, quanto ai beni incentivati, non erano accompagnate da fatture e documentazione attestante la novità dei componenti. È stata esclusa la violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990: la decadenza è stata qualificata come esercizio del potere speciale di verifica e controllo previsto dall’art. 42 d.lgs. 28/2011, non come annullamento d’ufficio, sicché non si applicano i relativi presupposti e termini. Parimenti, non è stato riconosciuto un legittimo affidamento tutelabile, poiché l’ammissione agli incentivi era espressamente soggetta a successivi controlli e il recupero di benefici indebitamente erogati è doveroso. È stata respinta anche la censura relativa all’art. 42, comma 3-ter, d.lgs. 28/2011, ritenuto non applicabile a rendicontazioni uniche relative a progetti standardizzati. Il GSE è stato ritenuto competente anche per il controllo della corretta percezione degli incentivi e per il conseguente recupero, mentre le competenze del GME riguardano l’emissione dei certificati e la gestione del registro e della borsa. Quanto all’istanza ex art. 56, comma 8, d.l. 76/2020, il TAR ha chiarito che essa attiva un autonomo procedimento di riesame, obbligatorio quanto alla pronuncia ma discrezionale quanto all’esito, con finalità eccezionale e di sanatoria. Il GSE non doveva accogliere automaticamente l’istanza, ma doveva rivalutare la vicenda alla luce dei presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990, comparando concretamente l’interesse pubblico con gli interessi privati e con l’eventuale affidamento del beneficiario. Il diniego è stato annullato perché si era limitato a ribadire le criticità documentali e la loro riconducibilità a una falsa rappresentazione, senza motivare sulla sussistenza dell’interesse pubblico attuale, sulla comparazione degli interessi e sugli altri presupposti dell’art. 21-nonies. L’annullamento non incide sulla legittimità delle ragioni originarie della decadenza né impone la riammissione agli incentivi: il GSE deve soltanto rinnovare il procedimento di riesame con adeguata motivazione. La domanda di accertamento e condanna è stata respinta. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  nel caso in cui le violazioni riscontrate nell'ambito dei controlli […] siano rilevanti ai fini dell'erogazione degli incentivi, il GSE in presenza dei presupposti di cui all'articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 dispone il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate

  La disposizione attribuisce al GSE un potere generale di controllo sulla sussistenza dei presupposti degli incentivi, esercitabile anche dopo l’ammissione, e il potere di disporre decadenza e recupero in presenza di violazioni rilevanti; la disciplina sopravvenuta rileva nel riesame ex art. 56 d.l. 76/2020, ma non rende automaticamente illegittima la decadenza originaria.

• art. 14 d.m. 28 dicembre 2012

  il GSE verifica a campione la regolare esecuzione delle iniziative, la loro conformità al progetto approvato ed in aderenza alle linee guida in vigore alla presentazione del progetto, la completezza e regolarità della documentazione da conservare

  La norma fonda i controlli sulla regolare esecuzione, sulla conformità al progetto e sulla completezza della documentazione; non esclude controlli ulteriori o più ampi quando necessari a verificare la spettanza sostanziale dell’incentivo.

• art. 14, comma 2, Linee guida AEEG EEN 9/2011

  i soggetti titolari dei progetti sono tenuti a conservare [...] la documentazione idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato

  L’obbligo di conservazione riguarda una categoria aperta di documenti idonei a verificare quanto dichiarato e consente al GSE di richiedere documentazione ulteriore rispetto a quella inizialmente trasmessa.

• art. 7 d.m. 28 dicembre 2012

  ove il soggetto responsabile sia una ESCO, copia dell'accordo contrattuale [...] o copia del contratto di rendimento energetico [...] nonché dichiarazione sostitutiva [...] di non incorrere nel divieto di cumulo

  La disciplina previgente già imponeva di documentare il rapporto contrattuale tra soggetto titolare e ESCo responsabile e di rendere dichiarazioni idonee a garantire il rispetto del divieto di cumulo.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  I presupposti dell’annullamento d’ufficio, richiamati dall’art. 56, comma 8, d.l. 76/2020, devono essere valutati dal GSE nel procedimento di riesame, con particolare riguardo all’interesse pubblico concreto e attuale e alla comparazione con gli interessi dei destinatari e degli eventuali controinteressati.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  Il GSE, preso atto della documentazione già nella propria disponibilità e di eventuale documentazione integrativa messa a disposizione dal proponente, dispone la revoca del provvedimento di annullamento entro il termine di 60 giorni consecutivi dalla data di presentazione dell'istanza

  La norma introduce, per i procedimenti pendenti e su istanza dell’interessato, un autonomo procedimento di riesame dei provvedimenti di decadenza, obbligatorio quanto alla decisione ma discrezionale nell’esito; non comporta alcun automatismo di revoca e impone una nuova ponderazione alla luce dell’art. 21-nonies.

• art. 42, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011

  Gli effetti dell'annullamento del provvedimento, disposto a seguito di verifica, decorrono dall'adozione del provvedimento di esito dell'attività di verifica. Per entrambe le fattispecie indicate sono fatte salve le rendicontazioni già approvate relative ai progetti medesimi.

  Il meccanismo di salvezza delle rendicontazioni già approvate presuppone una pluralità di rendicontazioni relative a un unico progetto e non opera, secondo il TAR, per rendicontazioni uniche relative a progetti standardizzati; inoltre è precluso in presenza di documenti non veritieri o dichiarazioni false o mendaci.

• art. 29, comma 1, lett. b), d.lgs. 28/2011

  il passaggio al GSE dell’attività di gestione del meccanismo di certificazione relativo ai certificati bianchi, ferme restando le competenze del GME sull’attività di emissione dei certificati bianchi e sulla gestione del registro e della borsa dei medesimi certificati bianchi

  Il GSE è competente per i controlli sulla corretta percezione degli incentivi e per il recupero conseguente; il GME conserva le competenze relative all’emissione dei certificati e alla gestione del registro e della borsa.

• art. 34 c.p.a.

  La domanda di condanna a porre in essere le misure conseguenti non può essere accolta quando l’amministrazione deve previamente rinnovare la valutazione discrezionale sull’istanza di riesame.

Massime di principio

• Nel regime degli incentivi energetici, il GSE può esercitare un controllo ampio e successivo all’ammissione al beneficio, anche mediante richieste documentali ulteriori rispetto a quelle presentate con la domanda, quando necessarie a verificare la sussistenza dei presupposti sostanziali dell’incentivo.
• Il principio di autoresponsabilità impone al beneficiario di conservare e produrre la documentazione idonea a dimostrare la regolare esecuzione dell’intervento, la conformità tecnica, la titolarità del rapporto con il soggetto responsabile, l’assenza di cumulo e di duplicazioni; la mancata produzione di documenti essenziali può giustificare la decadenza e non costituisce una mera irregolarità formale, anche in assenza di dolo o colpa.
• Il potere di decadenza esercitato dal GSE nell’ambito dei controlli previsti dalla disciplina speciale degli incentivi non costituisce, di per sé, annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990; il termine e gli ulteriori presupposti dell’autotutela ordinaria non si applicano alla verifica speciale, salvo il loro eventuale richiamo da parte di una disciplina sopravvenuta per uno specifico procedimento di riesame.
• L’istanza proposta ai sensi dell’art. 56, comma 8, d.l. 76/2020 attiva un autonomo procedimento di riesame, obbligatorio quanto alla pronuncia ma discrezionale quanto all’esito, senza automatica revoca della decadenza e senza trasformarsi in una nuova fase per consentire la mera integrazione documentale del procedimento originario.
• Nel riesame ex art. 56, comma 8, d.l. 76/2020, il GSE deve applicare i parametri dell’art. 21-nonies l. 241/1990 e motivare concretamente sull’interesse pubblico attuale, sugli interessi privati incisi, sull’eventuale affidamento e sugli interessi degli eventuali controinteressati, mediante una comparazione effettiva; il mero richiamo alla violazione della disciplina di settore e alla persistente carenza documentale non è sufficiente.
• L’annullamento giudiziale del diniego dell’istanza di riesame ex art. 56, comma 8, d.l. 76/2020 impone al GSE di rinnovare la valutazione, ma non travolge necessariamente le ragioni poste a fondamento della decadenza originaria e non comporta il diritto immediato alla riammissione agli incentivi.

Come è indicizzato