Sentenza n. 195/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La docente aveva chiesto al Ministero il riconoscimento, ai fini dell’insegnamento di sostegno nella scuola secondaria di primo grado, di un attestato rilasciato da un’università rumena nell’ambito di un programma postuniversitario di formazione in psicopedagogia speciale scolastica. Dopo l’accoglimento di un precedente ricorso avverso il silenzio dell’amministrazione, il Ministero aveva adottato un diniego motivato, rilevando, tra l’altro, la natura non abilitante del titolo e la radicale divergenza tra il percorso formativo estero e quello richiesto dall’ordinamento italiano. Il TAR aveva accolto il ricorso della docente, ritenendo illegittimi il mancato riconoscimento della natura abilitante del titolo, l’omessa comunicazione del preavviso di rigetto, la mancata acquisizione officiosa di ulteriore documentazione, l’insufficienza della comparazione tra i percorsi formativi e il diniego di misure compensative. Il Ministero ha appellato la sentenza deducendo: violazione dell’art. 11 della direttiva 2005/36/CE quanto alla natura del titolo; erroneità della statuizione sul preavviso di rigetto e sugli obblighi istruttori; adeguatezza della comparazione effettuata secondo i principi dell’Adunanza Plenaria; legittimità del diniego di misure compensative ai sensi dell’art. 14 della direttiva 2005/36/CE e dell’art. 22 del d.lgs. 206/2007; erroneità della mancata sospensione impropria del giudizio in attesa della decisione della Corte di giustizia UE. La docente ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per difetto di specificità dei motivi e ne ha contestato il merito.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di inammissibilità, ritenendo che l’appello contenesse critiche puntuali alle rationes decidendi della sentenza di primo grado, conformemente all’art. 101, comma 1, c.p.a. Nel merito ha accolto, con efficacia assorbente, il terzo e il quarto motivo di appello. Ha ritenuto che il Ministero avesse svolto una comparazione concreta, analitica ed esaustiva tra la formazione conseguita in Romania e quella prevista in Italia per la specializzazione sul sostegno. Il diniego era fondato sulle differenze relative alla mancata distinzione del corso per ordine e grado di scuola, alla genericità dei contenuti e alla loro estensione anche ad ambiti non scolastici, all’assenza di elementi sufficienti sui requisiti del personale formativo, sui laboratori, sul tirocinio, sulla supervisione e sull’esame finale. Tali carenze rendevano il divario formativo non colmabile con misure compensative, le quali avrebbero trasformato una formazione inidonea in un nuovo percorso abilitante individuale, anziché compensare differenze circoscritte. Il giudice ha ritenuto quindi immune da vizi il diniego, anche a prescindere dalla natura formalmente abilitante del titolo estero. Ha inoltre ritenuto fondato, nella parte pertinente, il motivo relativo all’art. 10-bis l. 241/1990: il preavviso di rigetto non avrebbe potuto modificare l’esito del procedimento, poiché la comparazione formativa dimostrava l’assenza dei presupposti per il riconoscimento e l’inutilità di ulteriori acquisizioni istruttorie. Gli altri motivi sono stati assorbiti. La sentenza del TAR è stata riformata e il ricorso di primo grado è stato respinto. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  principio di specificità dei motivi di impugnazione

  L’appello deve rivolgere una critica puntuale alle ragioni della sentenza impugnata e indicare le ragioni per cui essa sarebbe erronea e da riformare; non è necessaria una formulazione giuridica assolutamente rigorosa, purché i motivi siano sufficientemente specifici.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Sono richiamati in relazione al precedente ricorso proposto contro l’inerzia dell’amministrazione sull’istanza di riconoscimento del titolo.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La mancata comunicazione dei motivi ostativi non determina l’illegittimità del diniego quando, alla luce dell’istruttoria svolta, l’apporto procedimentale dell’interessato non avrebbe potuto condurre a un esito diverso.

• artt. 16 e 17 d.lgs. 206/2007

  Sono richiamati con riguardo agli strumenti di acquisizione e verifica della documentazione nell’ambito del procedimento di riconoscimento delle qualifiche professionali.

• art. 22 d.lgs. 206/2007

  Le misure compensative possono essere previste per colmare differenze formative, ma non possono trasformarsi nella creazione di un nuovo percorso abilitante interno quando la formazione estera è radicalmente inidonea all’accesso alla professione.

• art. 11 direttiva 2005/36/CE

  È richiamato per la qualificazione del titolo estero e per la verifica della sua idoneità a integrare una qualifica professionale riconoscibile.

• art. 14 direttiva 2005/36/CE

  Le misure compensative operano in presenza di differenze formative sostanziali, ma non sono idonee a colmare un divario tale da richiedere la trasformazione della formazione estera in una diversa formazione abilitante.

• artt. 45 e 49 TFUE

  Anche al di fuori dell’ambito diretto della direttiva 2005/36/CE, i principi della libera circolazione impongono il riconoscimento quando il confronto dimostra la corrispondenza delle conoscenze e qualifiche; in caso di corrispondenza parziale o di differenze sostanziali, possono essere richieste o prescritte misure idonee a colmare le lacune, nei limiti della loro effettiva funzione compensativa.

• d.m. 30 settembre 2011

  criteri e modalità per lo svolgimento dei corsi di formazione per il conseguimento della specializzazione per le attività di sostegno

  Costituisce il parametro nazionale per verificare la specificità dei percorsi di specializzazione, la distinzione per ordine e grado di scuola, i laboratori, il tirocinio, i requisiti del personale formativo e l’esame finale.

• artt. 5 e 13 d.lgs. 249/2010

  Sono richiamati quale base normativa del d.m. 30 settembre 2011 sui corsi di formazione per la specializzazione sul sostegno.

Massime di principio

• Nel giudizio amministrativo d’appello, il principio di specificità dei motivi richiede una critica puntuale alle ragioni poste a fondamento della sentenza impugnata; non è necessaria una rigorosa rubricazione giuridica, purché l’atto individui con sufficiente chiarezza gli errori denunciati e le ragioni della richiesta di riforma.
• Nel procedimento di riconoscimento di una qualifica professionale estera, l’amministrazione deve effettuare un confronto concreto tra il percorso formativo straniero e quello richiesto dall’ordinamento nazionale, indicando gli elementi specifici di corrispondenza o divergenza e motivando l’esito della valutazione.
• Le misure compensative sono ammissibili per colmare differenze formative effettive, ma non possono essere utilizzate per trasformare una formazione estera radicalmente inidonea all’accesso alla professione in un nuovo percorso abilitante, sostitutivo di quello previsto dall’ordinamento nazionale.
• Quando il provvedimento di diniego illustra analiticamente le differenze relative a contenuti, specializzazione per ordine e grado, laboratori, tirocinio, supervisione ed esame finale, la motivazione può ritenersi adeguata anche se il titolo estero è denominato come formazione sul sostegno, purché il confronto dimostri l’inidoneità sostanziale del percorso al riconoscimento richiesto.
• La mancata comunicazione del preavviso di rigetto non comporta l’annullamento del provvedimento quando l’amministrazione dimostri, mediante un’istruttoria completa, che l’apporto partecipativo dell’interessato non avrebbe potuto modificare l’esito del procedimento.
• In presenza di un provvedimento plurimotivato, la legittimità di una sola autonoma ragione decisoria sufficiente a sorreggere l’atto rende superfluo l’esame delle ulteriori motivazioni e delle censure rivolte contro di esse.

Come è indicizzato