Sentenza n. 578/2026 - Palermo, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente aveva ottenuto l'aggiudicazione, con un ribasso del 49,17%, di una procedura aperta di durata biennale per il servizio di lavaggio e igienizzazione dei cassonetti. Dopo la richiesta e la produzione della documentazione propedeutica alla stipula, la stazione appaltante revocava l'aggiudicazione ritenendo necessario internalizzare i servizi affini al proprio core business per contenere i costi, assumendo di disporre di attrezzature e personale idonei. La ricorrente deduceva: 1) difetto di istruttoria e motivazione, per mancata verifica del risparmio conseguibile mediante l'internalizzazione rispetto al prezzo dell'affidamento esterno; 2) contraddittorietà dell'azione amministrativa, perché nello stesso giorno era stato aggiudicato un servizio di noleggio a caldo di autocompattatori; 3) violazione dell'art. 21-quinquies l. 241/1990, per insussistenza di una sopravvenuta ragione di interesse pubblico, non imponendo il piano di riequilibrio del Comune l'internalizzazione del servizio. La ricorrente proponeva inoltre, in via subordinata, domanda risarcitoria per responsabilità precontrattuale e, in ulteriore subordine, domanda di indennizzo. La RAP eccepiva l'inammissibilità delle domande risarcitorie perché precisate nella memoria successiva al ricorso.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di inammissibilità delle domande risarcitorie: ai fini dell'ammissibilità della domanda di risarcimento in regime di giurisdizione esclusiva è sufficiente che il ricorso indichi parti, oggetto, ragioni della domanda e conclusioni; la successiva memoria può integrare la prova del danno se depositata nei termini processuali. Nel merito, il ricorso è stato accolto. La motivazione della revoca è stata ritenuta insufficiente perché non chiariva l'effettiva convenienza dell'internalizzazione e non conteneva un confronto, anche estimativo, tra il costo del servizio esternalizzato, aggiudicato per euro 383.440,98 oltre IVA, e il costo dell'impiego interno di personale, mezzi e attrezzature, sottratti ad altre attività. Il rinvio agli obblighi derivanti dal piano di riequilibrio e dal piano di risanamento è stato considerato generico e privo di adeguata istruttoria; tali obblighi non potevano essere specificati per la prima volta nella memoria difensiva, poiché la motivazione deve provenire dall'amministrazione e non può essere integrata postumamente dal difensore. Inoltre, dalla deliberazione della Corte dei conti richiamata non risultava un obbligo di internalizzazione, ma soltanto obiettivi di riduzione della spesa, sicché la RAP avrebbe dovuto verificare concretamente l'effetto riduttivo dell'internalizzazione. È stato invece respinto il profilo di contraddittorietà relativo all'aggiudicazione del servizio di noleggio a caldo, poiché entrambi i servizi risultavano attinenti all'oggetto sociale della società; sarebbe stata necessaria almeno una prova iniziale della possibilità di internalizzare anche il secondo servizio. Le domande di risarcimento e di indennizzo, espressamente subordinate, sono state assorbite. La deliberazione di revoca e la nota direttoriale presupposta sono state annullate; la RAP è stata condannata alle spese di lite per euro 4.000 oltre accessori. La sentenza è stata trasmessa alla Corte dei conti.

Norme richiamate

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La revoca di un provvedimento attributivo di vantaggi richiede una sopravvenuta ragione di interesse pubblico adeguatamente istruita e motivata; il sacrificio dell'affidamento del privato impone una motivazione particolarmente pregnante, idonea a dimostrare la necessità della revoca e l'impossibilità di contemperare diversamente gli interessi coinvolti.

• art. 40 c.p.a.

  Per l'ammissibilità dell'azione risarcitoria è sufficiente l'indicazione delle parti, dell'oggetto, delle ragioni della domanda e delle conclusioni; la prova delle allegazioni può essere fornita nei successivi termini processuali.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  La prova del danno può essere prodotta con la memoria depositata nei termini previsti per il rito applicabile.

• art. 52 d.lgs. 174/2016

  La decisione e la documentazione richiamata devono essere trasmesse alla magistratura contabile in ragione dei profili concernenti il piano di riequilibrio e l'affidamento di incarichi esterni.

Massime di principio

• La revoca dell'aggiudicazione, quale provvedimento di secondo grado incidente sull'affidamento del privato, deve indicare in modo concreto e verificabile la sopravvenuta ragione di interesse pubblico e dimostrare perché la revoca sia necessaria e non sostituibile da misure idonee a contemperare diversamente gli interessi coinvolti.
• Quando la revoca dell'aggiudicazione è motivata dalla convenienza dell'internalizzazione del servizio, l'amministrazione deve svolgere e rappresentare un'istruttoria comparativa tra il costo dell'affidamento esterno e quello dell'esecuzione interna, considerando almeno personale, mezzi e attrezzature impiegati e la loro eventuale sottrazione ad altre attività istituzionali.
• Il generico richiamo a un piano di riequilibrio o di risanamento non dimostra l'esistenza di una sopravvenuta ragione di interesse pubblico né assolve l'obbligo motivazionale, se non sono individuate le prescrizioni concretamente riferibili alla procedura e non è provato il loro carattere sopravvenuto.
• La motivazione del provvedimento amministrativo non può essere integrata postumamente con argomentazioni contenute nella memoria difensiva dell'amministrazione, quando tali argomentazioni colmano l'insufficienza originaria dell'atto.
• Ai fini dell'ammissibilità della domanda risarcitoria, è sufficiente che il ricorso introduttivo delimiti parti, oggetto, ragioni della domanda e conclusioni; la successiva produzione della prova del danno nei termini processuali non trasforma il ricorso in una domanda proposta con riserva.

Come è indicizzato