Sentenza n. 2161/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società contestava il diniego comunale degli effetti della SCIA edilizia presentata per lavori di manutenzione straordinaria e allestimento di una porzione di locale commerciale di circa 792,50 mq, destinata a una media struttura di vendita non alimentare. Deduceva, anzitutto, il consolidamento della SCIA dopo l’acquisizione dei pareri dell’ASL e dei Vigili del Fuoco, sostenendo l’illegittimità del successivo diniego e l’inapplicabilità dell’art. 21, comma 1, della l. n. 241/1990. Contestava inoltre la ricostruzione secondo cui gli atti convenzionali, urbanistici ed edilizi consentissero soltanto quattro esercizi di vicinato, e non una seconda media struttura di vendita; invocava l’operazione di project financing, l’equilibrio economico-finanziario della concessione e i precedenti atti comunali. Deduceva anche violazione dell’art. 66 c.p.a., del contraddittorio e travisamento dei fatti, censurando la verificazione tecnica espletata in primo grado. Infine lamentava la violazione degli artt. 21-quinquies e 21-nonies della l. n. 241/1990, dei principi di legittimo affidamento e di contrarius actus, sostenendo che gli atti comunali avessero ingenerato un’aspettativa qualificata. Chiedeva altresì il risarcimento del danno da ritardo, del danno emergente, del lucro cessante e dei pregiudizi derivanti dalla locazione del locale e dal contenzioso con il conduttore. Il Comune eccepiva preliminarmente il difetto di specialità della procura e chiedeva il rigetto dell’appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione relativa alla procura, ritenendo che essa individuasse con chiarezza il ricorso contro il silenzio e gli atti indicati nell’epigrafe, fosse apposta all’atto introduttivo e fosse temporalmente e funzionalmente riferibile al giudizio. Nel merito, ha confermato la sentenza del TAR. La SCIA non aveva prodotto effetti abilitativi perché il progetto non era conforme allo stato legittimato dal permesso di costruire n. 27/2012, richiedeva una variante urbanistica, era condizionato all’acquisizione e alla comunicazione di ulteriori atti di assenso e non risultavano perfezionati i vincoli a parcheggio e gli atti di asservimento previsti dalla l. n. 122/1989. Le dichiarazioni non corrispondenti alla situazione urbanistico-edilizia impedivano la formazione degli effetti favorevoli della segnalazione. Inoltre, la SCIA era stata utilizzata per un intervento che richiedeva il permesso di costruire; pertanto, non poteva invocarsi il consolidamento della posizione del segnalante, restando salvo il potere amministrativo di vigilanza e repressione degli abusi edilizi, aventi natura permanente. La verificazione è stata ritenuta attendibile: aveva esaminato la documentazione disponibile e aveva accertato che il progetto esecutivo e le varianti prevedevano quattro locali distinti, ciascuno inferiore a 250 mq, qualificabili come esercizi di vicinato. Né gli atti convenzionali né l’equilibrio economico-finanziario del project financing potevano modificare il contenuto degli atti urbanistici ed edilizi o legittimare una media struttura di vendita ulteriore. La zona era destinata a urbanizzazioni secondarie S2 e le delibere comunali non avevano prodotto alcuna variante urbanistica. È stata esclusa anche la violazione dell’affidamento: gli atti conosciuti dalla società indicavano l’assentibilità dei soli esercizi di vicinato e la stessa società aveva partecipato all’approvazione della variante che ridimensionava i locali. Non sussisteva quindi una situazione oggettiva idonea a fondare un affidamento ragionevole. Quanto al risarcimento, il Collegio ha distinto il danno da ritardo connesso alla spettanza del bene della vita dal danno da mero ritardo. In ogni caso, l’intervento non era assentibile, sicché mancava la spettanza del bene della vita; inoltre non erano provati la colpa dell’amministrazione e il nesso causale. La stipula del contratto di locazione prima dell’ottenimento dei titoli abilitativi è stata qualificata come scelta imprenditoriale autonoma, idonea a interrompere il nesso eziologico. L’appello è stato quindi respinto, con conferma della sentenza di primo grado e condanna dell’appellante alle spese, liquidate in euro 6.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 83 c.p.c.

  La procura apposta al ricorso è valida quando consente di individuare con certezza la provenienza, l’attualità e la riferibilità del mandato al giudizio, senza necessità di formule sacramentali o di una descrizione analitica della controversia.

• art. 19 l. n. 241/1990

  La SCIA produce effetti soltanto in presenza dei presupposti e requisiti previsti dalla legge; la tutela dell’affidamento del segnalante presuppone che l’attività sia stata intrapresa in piena conformità alla segnalazione.

• art. 19-bis, comma 3, l. n. 241/1990

  La SCIA condizionata all’acquisizione di atti di assenso non produce autonomamente gli effetti abilitativi prima del perfezionamento degli atti e della comunicazione prevista.

• art. 21 l. n. 241/1990

  Con la segnalazione o con la domanda di cui agli articoli 19 e 20 l’interessato deve dichiarare la sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge richiesti. In caso di dichiarazioni mendaci o di false attestazioni non è ammessa la conformazione dell’attività.

  Dichiarazioni mendaci o inesatte sui presupposti urbanistico-edilizi impediscono la formazione degli effetti favorevoli della SCIA.

• art. 21, comma 2-bis, l. n. 241/1990

  Restano salve le attribuzioni generali di vigilanza, prevenzione e controllo in materia edilizia anche quando sia stato dato inizio all’attività mediante SCIA.

• art. 27 d.P.R. n. 380/2001

  Il potere di vigilanza e repressione degli illeciti edilizi può essere esercitato anche in presenza di una SCIA e non è precluso dal decorso del tempo quando l’attività sia priva di valido titolo.

• art. 66 c.p.a.

  La verificazione è uno strumento istruttorio volto all’accertamento tecnico della realtà oggettiva e dei fatti complessi non desumibili con certezza dalla documentazione; contestazioni meramente valutative, prive di specifici errori metodologici o travisamenti, non ne infirmano l’attendibilità.

• art. 21-quinquies l. n. 241/1990

  La disciplina della revoca non si applica al diniego di una SCIA priva dei presupposti legali, che non ha prodotto un titolo abilitativo consolidato.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  La disciplina dell’annullamento d’ufficio non è applicabile per rimuovere effetti favorevoli mai validamente formatisi a causa dell’assenza dei presupposti della SCIA.

• art. 2-bis l. n. 241/1990

  Il danno da ritardo è risarcibile quando il ritardo colpevole incide su un bene della vita spettante al privato e siano provati danno, colpa dell’amministrazione e nesso causale; non è sufficiente il mero superamento del termine procedimentale.

• art. 30, comma 4, c.p.a.

  L’azione risarcitoria per violazione dei termini procedimentali richiede la prova del danno conseguente al mancato rispetto del termine e della spettanza del bene della vita.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  La condanna dell’amministrazione nell’azione avverso il silenzio presuppone la fondatezza della pretesa sostanziale, che nel caso concreto è stata esclusa.

• art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Le misure di condanna e di tutela specifica non possono essere accordate quando l’intervento richiesto non è giuridicamente assentibile.

• art. 16, comma 5, lett. b), n. 2, l.r. Puglia n. 24/2015

  La disposizione è richiamata quale base regionale della SCIA commerciale per l’esercizio di una media struttura di vendita non alimentare; non supera tuttavia i limiti urbanistico-edilizi risultanti dagli atti autorizzativi.

• art. 17, comma 6, l.r. Puglia n. 24/2015

  Il silenzio-assenso in materia commerciale presuppone la sussistenza dei requisiti sostanziali e urbanistico-edilizi dell’intervento, non potendo formarsi per un’attività incompatibile con gli atti di pianificazione e con i titoli edilizi.

• art. 122 l. n. 122/1989

  Il mancato perfezionamento degli atti di vincolo a parcheggio costituisce ulteriore ragione ostativa alla produzione degli effetti abilitativi della SCIA.

• art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990

  I rapporti tra il cittadino e la pubblica Amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede.

  La violazione dei doveri di collaborazione e buona fede può fondare responsabilità dell’amministrazione per lesione dell’affidamento, ma soltanto in presenza di un affidamento ragionevole e di un danno causalmente riconducibile alla condotta amministrativa.

Massime di principio

• Una SCIA edilizia non produce effetti abilitativi se il progetto non è conforme allo stato legittimato dal titolo edilizio vigente, richiede una variante urbanistica, è condizionato ad atti di assenso non perfezionati o omette ulteriori presupposti legali; dichiarazioni inesatte o mendaci impediscono la formazione degli effetti favorevoli della segnalazione.
• Il decorso del tempo non consolida una posizione fondata su una SCIA priva dei presupposti legali, soprattutto quando la segnalazione sia stata utilizzata per un intervento soggetto a permesso di costruire. Restano in ogni caso salvi i poteri di vigilanza e repressione degli abusi edilizi, che non sono soggetti a decadenza o prescrizione per il solo decorso del tempo.
• Gli atti convenzionali, il project financing e l’equilibrio economico-finanziario della concessione non possono ampliare il contenuto legittimante degli strumenti urbanistici e dei titoli edilizi, né consentire un intervento commerciale incompatibile con l’assetto urbanistico autorizzato.
• La verificazione ex art. 66 c.p.a. è idonea ad accertare fatti tecnici complessi; la sua attendibilità non è superata da contestazioni generiche o meramente valutative, se non sono indicati specifici errori metodologici, omissioni rilevanti o travisamenti.
• Il legittimo affidamento richiede una situazione oggettiva idonea a fondare una ragionevole convinzione circa la legittimità dell’attività progettata. Non è tutelabile l’affidamento di chi conosce, o avrebbe dovuto conoscere, i limiti urbanistici ed edilizi dell’intervento e presenta una SCIA contenente dichiarazioni non conformi agli atti legittimanti.
• Il risarcimento da ritardo richiede, oltre alla violazione del termine, la spettanza del bene della vita, la colpa dell’amministrazione, il danno effettivo e il nesso causale. La stipula di un contratto di locazione prima dell’ottenimento dei titoli abilitativi costituisce una scelta imprenditoriale autonoma e può interrompere il nesso eziologico tra ritardo amministrativo e pregiudizi economici.

Come è indicizzato