Sentenza n. 1835/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La proprietaria aveva impugnato il diniego definitivo con cui il Comune aveva respinto le istanze edilizie presentate nel 2004 e nel 2009. L’intervento riguardava il completamento, la ricostruzione e l’ampliamento di un fabbricato in parte produttivo e in parte abitativo. Il Comune aveva fondato il diniego, tra l’altro, sulla disciplina urbanistica applicabile all’area, classificata come agricola, sull’assenza dell’area dalla zona di espansione del Piano di ricostruzione, sui limiti di altezza, distanze e rapporto di copertura e sulla difformità degli elaborati successivamente prodotti rispetto al titolo edilizio del 1994. L’appellante ha dedotto l’omessa pronuncia del TAR sulla domanda di accertamento della spettanza del bene della vita e del ius aedificandi, la violazione e l’elusione del giudicato formatosi sulla precedente sentenza del Consiglio di Stato, la violazione del Piano di ricostruzione e delle relative norme tecniche, il difetto di motivazione e di istruttoria, l’illogicità e contraddittorietà dell’azione amministrativa, nonché la violazione dell’art. 3 l. 241/1990 e dell’art. 97 Cost. Ha sostenuto che l’area rientrasse nella zona di espansione del Piano di ricostruzione, che le misure di salvaguardia del PRG adottato nel 1998 fossero ormai decadute, che il Comune avesse illegittimamente mutato il proprio precedente orientamento e che gli elaborati del 2010 non costituissero una nuova istanza. Ha inoltre chiesto l’accertamento della spettanza del titolo edilizio e il risarcimento del danno per la perdita della possibilità edificatoria.

La decisione

L’appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha rilevato anzitutto che, per effetto delle sopravvenienze, non era più possibile ottenere il titolo edilizio né realizzare l’intervento; permaneva tuttavia l’interesse all’accertamento dell’illegittimità dell’atto ai fini risarcitori, ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a. Quanto all’istanza del 2009, il diniego è stato ritenuto legittimo perché, alla data della sua riproposizione, era efficace il nuovo PRG approvato nel 2005, che impediva l’intervento per la destinazione d’uso, l’altezza e il regime delle distanze. Quanto all’istanza del 2004, il Collegio ha ritenuto comunque insussistente il ius aedificandi, anche prescindendo dalle misure di salvaguardia del PRG del 1998. Il provvedimento era plurimotivato e una sola ragione ostativa sufficiente e immune da censure è bastata a sostenerne la legittimità. In particolare, l’area non poteva essere considerata zona di espansione del Piano di ricostruzione: l’eventuale delibera comunale diretta ad ampliare la portata del Piano avrebbe dovuto essere adottata e approvata con il medesimo procedimento previsto dalla legge n. 1431/1962, cosa che non era avvenuta. L’area doveva quindi ritenersi agricola, con applicazione dei relativi limiti edificatori. La precedente sentenza del Consiglio di Stato n. 1905/2009 aveva annullato il diniego per difetto di istruttoria e motivazione, ma non aveva accertato la spettanza del titolo né l’inclusione dell’area nella zona di espansione; pertanto il nuovo diniego non violava né eludeva il giudicato. Il precedente comportamento del Comune e le certificazioni urbanistiche rilasciate nel tempo non erano idonei a vincolare l’amministrazione su una questione di interpretazione giuridica né a fondare un affidamento tutelabile. La mancata produzione della Tavola n. 2 non era decisiva, poiché l’inclusione dell’area nella zona agricola era di per sé sufficiente a escludere il diritto di edificare. Esclusi il ius aedificandi e l’illegittimità del diniego, è stata respinta anche la domanda risarcitoria. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  quando, nel corso del giudizio, l’annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il giudice accerta l’illegittimità dell’atto se sussiste l’interesse ai fini risarcitori

  Consente di sostituire la pronuncia di annullamento, divenuta non più utile per effetto delle sopravvenienze, con l’accertamento dell’illegittimità dell’atto quando permane un interesse risarcitorio.

• art. 2058 c.c.

  È richiamato per rilevare che, divenuta impossibile la reintegrazione in forma specifica, l’eventuale ristoro avrebbe potuto essere riconosciuto per equivalente.

• legge n. 1431 del 5 ottobre 1962

  Il Piano di ricostruzione adottato ai sensi della legge ha valore di piano particolareggiato di esecuzione; eventuali modifiche sostanziali della sua disciplina devono seguire il medesimo iter previsto dalla legge.

• art. 3 l. 241/1990

  Richiamato tra i parametri di legittimità dedotti dall’appellante in relazione all’obbligo di motivazione, senza autonoma applicazione decisiva nella motivazione finale.

• art. 65 c.p.a.

  Richiamato in relazione alla richiesta istruttoria di acquisizione della Tavola n. 2 del Piano di ricostruzione; la mancata produzione non è stata ritenuta decisiva perché l’inclusione dell’area in zona agricola era autonomamente dirimente.

Massime di principio

• Quando, per effetto di sopravvenienze, l’annullamento del provvedimento non è più utile perché l’intervento non può comunque essere realizzato, il giudice può accertare l’illegittimità dell’atto ai fini risarcitori, purché permanga uno specifico interesse a tale accertamento.
• In presenza di un provvedimento plurimotivato, è sufficiente che una sola ragione ostativa sia legittima e resista alle censure per sostenere il provvedimento nel suo complesso e impedire l’accoglimento dell’impugnazione.
• L’annullamento di un diniego edilizio per difetto di istruttoria e motivazione non comporta l’accertamento della spettanza del titolo edilizio quando la sentenza demanda all’amministrazione il riesercizio del potere; il nuovo provvedimento non viola il giudicato se si conforma ai limiti conformativi effettivamente stabiliti dalla decisione.
• Una modifica sostanziale della disciplina di un Piano di ricostruzione avente valore di piano particolareggiato deve essere adottata e approvata mediante il procedimento previsto dalla fonte che regola il Piano; una semplice delibera comunale non può validamente estenderne la portata senza il rispetto di tale iter.
• L’erronea interpretazione giuridica precedentemente seguita dall’amministrazione non la vincola per il futuro e, in assenza di ulteriori elementi, non determina un affidamento tutelabile del privato sulla permanenza di quella interpretazione.

Come è indicizzato