Sentenza n. 731/2026 - Latina, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, già incaricata per il 2025 del trattamento e recupero dei rifiuti solidi urbani prodotti dal Comune, ha contestato la deliberazione consiliare che aveva revocato la precedente scelta di esternalizzare il servizio mediante gara e aveva avviato il percorso per l'affidamento in house a Formia Rifiuti Zero. Ha dedotto la violazione degli artt. 21-octies, 21-nonies e 21-quinquies l. 241/1990, dell'art. 14 d.lgs. 201/2022 e l'eccesso di potere per contraddittorietà e difetto di motivazione. Ha inoltre impugnato l'ordinanza sindacale n. 84/2025, con la quale il servizio era stato affidato temporaneamente a Formia Rifiuti Zero dal 16 agosto al 30 novembre 2025, lamentando l'assenza dei presupposti di contingibilità, necessità e urgenza, il contrasto con la precedente determinazione dirigenziale n. 112/2025 che le aveva affidato il trattamento dei rifiuti per l'intero anno 2025 e l'illegittimo ricorso all'affidamento diretto mediante ordinanza extra ordinem. Sono state contestate anche la successiva ordinanza n. 147/2025, relativa alla proroga dal 1° al 31 dicembre 2025, le determinazioni comunali applicative, gli atti di Formia Rifiuti Zero e il contratto con Rida Ambiente, per illegittimità derivata e per violazione delle regole sugli affidamenti, frazionamento artificioso, difetto di istruttoria, travisamento, disparità di trattamento e omessa esplicitazione dei parametri utilizzati per preferire Rida Ambiente alla ricorrente. Con i secondi motivi aggiunti è stata impugnata la deliberazione consiliare n. 48/2025, che aveva autorizzato l'adesione del Comune a Formia Rifiuti Zero e la gestione in house, oltre a essere stata proposta domanda risarcitoria per il mancato utile derivante dalla sottrazione del servizio nel periodo dal 16 agosto al 31 dicembre 2025.

La decisione

Il TAR ha ritenuto legittima la scelta del Comune di modificare la precedente modalità di gestione mediante gara e di orientarsi verso l'affidamento in house. La deliberazione n. 34/2025 è stata qualificata come legittimo esercizio del potere di revoca ex art. 21-quinquies l. 241/1990, adottato prima dell'indizione della gara, sulla base di una nuova valutazione dell'interesse pubblico e della ritenuta maggiore efficacia, efficienza ed economicità della gestione in house. Per le stesse ragioni è stata respinta la censura contro la successiva deliberazione n. 48/2025, impugnata per invalidità derivata. La domanda di annullamento degli atti temporanei di affidamento adottati dal 16 agosto al 31 dicembre 2025 è stata dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, essendo scaduti gli affidamenti e intervenuto il definitivo passaggio alla gestione in house. Tuttavia, ai fini risarcitori, il Collegio ha accertato l'illegittimità delle ordinanze sindacali n. 84/2025 e n. 147/2025 e dei relativi atti applicativi. Il Sindaco non poteva utilizzare i poteri contingibili e urgenti per disporre un affidamento diretto, poiché l'ordinamento prevedeva strumenti ordinari di affidamento, esercitabili dal dirigente competente, e l'ordinanza non dimostrava una concreta situazione emergenziale, imprevedibile e non fronteggiabile con i rimedi ordinari. La mera imminente scadenza del precedente contratto e la scelta di procedere verso l'in house non integravano i presupposti del potere extra ordinem. L'illegittimità ha riguardato anche il contrasto con la determinazione dirigenziale n. 112/2025, mai revocata né annullata, che aveva affidato alla ricorrente il servizio di trattamento e recupero dei rifiuti per l'intero anno 2025. Il TAR ha riconosciuto la sussistenza dell'illecito amministrativo, del danno patrimoniale e del nesso causale, ritenendo non necessaria la prova della colpa dell'amministrazione in materia di affidamenti pubblici, secondo il principio di effettività della tutela. Il danno da mancato utile è stato liquidato equitativamente in € 50.000, oltre interessi legali dalla maturazione delle somme al saldo, sulla base della relazione peritale e dei dati contabili prodotti. Il Comune è stato condannato al risarcimento; le spese di lite sono state integralmente compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La revoca della precedente scelta di esternalizzare il servizio è legittima quando l'amministrazione, prima dell'indizione della gara, rivaluti l'interesse pubblico originario e ritenga preferibile una diversa modalità di gestione, quale l'in house, per ragioni di efficacia, efficienza ed economicità.

• art. 14 d.lgs. 201/2022

  La scelta della modalità di gestione del servizio pubblico locale deve essere supportata dalla relazione illustrativa prevista dalla norma; nel caso esaminato, la successiva relazione è stata ritenuta idonea a sostenere la scelta della gestione in house.

• art. 50 d.lgs. 267/2000

  Il potere sindacale di ordinanza contingibile e urgente può essere esercitato soltanto in presenza dei presupposti eccezionali di necessità, urgenza e contingibilità; non può essere utilizzato per sostituire gli ordinari strumenti di affidamento dei contratti pubblici.

• art. 191 d.lgs. 152/2006

  Il richiamo alla continuità del servizio rifiuti non esonera dall'accertamento concreto e dalla motivazione specifica dei presupposti che legittimano il ricorso a poteri emergenziali.

• art. 50, comma 1, lett. b), d.lgs. 36/2023

  L'affidamento diretto ordinario del servizio deve essere disposto dall'organo competente nel rispetto delle condizioni e dei principi del codice dei contratti; la sua esistenza impedisce, in assenza di una concreta emergenza, il ricorso ai poteri extra ordinem del Sindaco.

• art. 76, comma 2, lett. b), n. 2, d.lgs. 36/2023

  La disposizione è richiamata nell'affidamento di Formia Rifiuti Zero a Rida Ambiente, ma l'illegittimità dell'affidamento temporaneo principale ha determinato l'illegittimità derivata degli atti consequenziali ai fini risarcitori.

• art. 120, comma 11, d.lgs. 36/2023

  La proroga tecnica è stata richiamata per l'affidamento relativo al mese di dicembre 2025; anche tale affidamento è stato ritenuto illegittimo, ai fini risarcitori, quale conseguenza dell'illegittimo ricorso al potere sindacale straordinario.

• art. 124 c.p.a.

  La domanda risarcitoria conseguente all'illegittimo affidamento è stata accolta mediante risarcimento per equivalente, non essendo disposto il subentro nel contratto.

• art. 30 c.p.a.

  La responsabilità risarcitoria è stata riconosciuta in presenza di attività amministrativa illegittima, danno patrimoniale e nesso causale; il giudice ha richiamato, in materia di affidamenti pubblici, il principio per cui non è necessaria la prova della colpa dell'amministrazione aggiudicatrice.

• art. 5 d.lgs. 175/2016

  La deliberazione di adesione alla società in house ha dato atto della consultazione pubblica e della sussistenza dei presupposti per la partecipazione societaria; le relative censure sono state respinte.

Massime di principio

• La revoca della scelta di affidare un servizio pubblico mediante gara è legittima, ai sensi dell'art. 21-quinquies l. 241/1990, quando interviene prima dell'indizione della gara e deriva da una nuova valutazione dell'interesse pubblico, adeguatamente istruita e motivata, che ritenga preferibile una diversa modalità di gestione per ragioni di efficacia, efficienza ed economicità.
• Il potere sindacale di ordinanza contingibile e urgente non può essere utilizzato per disporre un affidamento diretto di un servizio pubblico quando l'ordinamento prevede strumenti ordinari di affidamento, esercitabili dall'organo amministrativo competente, salvo che sia dimostrata una situazione concreta, eccezionale, imprevedibile, urgente e non fronteggiabile con tali strumenti.
• La mera scadenza imminente del contratto di gestione dei rifiuti e la necessità di assicurare la continuità del servizio non integrano, di per sé, i presupposti della contingibilità e dell'urgenza richiesti per l'esercizio del potere extra ordinem.
• Un provvedimento amministrativo non revocato né annullato, che abbia affidato a un operatore il servizio per un determinato periodo, non può essere disatteso mediante un successivo affidamento fondato su un'ordinanza contingibile e urgente illegittima; la sottrazione del servizio può costituire fonte di responsabilità risarcitoria.
• In materia di affidamenti pubblici, accertata l'illegittimità dell'affidamento, il danno da mancato utile può essere risarcito quando siano provati l'illecito, la perdita della possibilità di eseguire il servizio e il nesso causale; la quantificazione può essere effettuata equitativamente sulla base dei dati contabili e tecnici attendibili prodotti dall'impresa.
• Quando gli atti temporanei di affidamento hanno esaurito i loro effetti e il servizio è stato definitivamente riorganizzato, la domanda di annullamento può divenire improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, senza impedire l'esame incidentale dell'illegittimità ai fini della domanda risarcitoria.

Come è indicizzato