Sentenza n. 3744/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il Comune ha appellato la sentenza del TAR deducendo, in primo luogo, la violazione dell’art. 41 c.p.a. per la mancata notifica del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti ad almeno un controinteressato. Sono stati indicati come controinteressati la Procura della Repubblica, l’Ente Parco, il custode giudiziario e la Regione Abruzzo, in ragione del procedimento penale e del sequestro del manufatto, dei pareri espressi, dell’incarico di custodia e delle competenze regionali sul demanio civico. In secondo luogo, il Comune ha contestato l’annullamento del nuovo diniego del 9 gennaio 2025, sostenendo che la privata non avesse dimostrato lo stato legittimo del manufatto, che esso fosse stato realizzato abusivamente dopo il 1984 su terreno gravato da uso civico, che l’area fosse sottoposta a vincoli paesaggistici e urbanistici incompatibili con l’intervento e che il manufatto fosse sottoposto a sequestro penale. Il Comune ha inoltre richiamato il silenzio-rigetto formatosi su una domanda di accertamento di conformità del 2013, documentazione fotografica e aerofotogrammetrica asseritamente attestante la tardiva realizzazione della struttura, nonché la necessità di autorizzazioni regionali per intervenire sul demanio civico. L’appellata ha eccepito l’infondatezza del primo motivo e l’inammissibilità e infondatezza del secondo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR nella parte in cui aveva annullato il diniego comunale al permesso di costruire l’impianto di smaltimento dei reflui. Il primo motivo è stato respinto perché i soggetti indicati dal Comune non possedevano la qualità di controinteressati: mancava un interesse giuridicamente qualificato, diretto e contrario alla conservazione degli atti impugnati. La Procura, l’Ente Parco e il custode giudiziario non erano titolari di una posizione di vantaggio attribuita direttamente dagli atti; l’Ente Parco aveva, anzi, espresso parere favorevole; le competenze regionali riguardavano il distinto procedimento concessorio. Quanto al merito, il Collegio ha ritenuto non dimostrata la tesi comunale dell’abusività e della realizzazione posteriore del manufatto. Le autorizzazioni commerciali e sanitarie, le concessioni del terreno, il riconoscimento della sede stabile, il rinnovo della concessione e l’autorizzazione paesaggistica del 2020 costituivano elementi idonei a comprovare almeno in via indiziaria la preesistenza e lo stato legittimo dell’immobile, oltre a evidenziare che il Comune aveva per anni riconosciuto e regolato la presenza della struttura. È stata rilevata anche la contraddittorietà della motivazione comunale, che da un lato aveva richiamato il sequestro come impedimento all’intervento e dall’altro aveva negato proprio l’intervento necessario a superare le carenze che avevano determinato il sequestro. La natura demaniale civica del suolo non impediva in assoluto la realizzazione di manufatti, purché assistiti da titolo edilizio, né escludeva la possibilità di proprietà superficiaria per la durata della concessione. Le previsioni del Piano Regionale Paesistico e del Piano Regolatore Esecutivo non risultavano incompatibili con il punto di ristoro, poiché ammettevano rispettivamente attrezzature di ristoro e attività connesse alla trasformazione di prodotti agricoli e alla fruizione ricreativa delle risorse naturali. È rimasto fermo il potere del Comune di verificare la superficie effettivamente assentita e di stabilire se la struttura debba essere ricondotta alle dimensioni risultanti dai precedenti provvedimenti o possa essere assentita in misura maggiore. Le spese del giudizio di appello sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 41 c.p.a.

  La notifica del ricorso ad almeno un controinteressato è necessaria solo quando il soggetto sia nominativamente indicato o agevolmente individuabile nell’atto e sia titolare di un interesse giuridicamente qualificato, diretto e contrario alla conservazione dell’atto impugnato.

• art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. n. 380/2001

  Lo stato legittimo dell’immobile può essere dimostrato anche mediante un insieme di elementi documentali e presuntivi convergenti; nel caso concreto, autorizzazioni commerciali e sanitarie, concessioni e altri atti comunali costituivano principio di prova della preesistenza e della regolarità urbanistico-edilizia del manufatto.

• art. 5 d.P.R. n. 357/1997

  Il parere favorevole dell’Ente Parco sulla Valutazione di Incidenza Ambientale non attribuisce all’Ente una posizione di controinteresse alla conservazione dei provvedimenti comunali impugnati.

• art. 952 c.c.

  Anche su suolo demaniale è possibile la realizzazione di manufatti da parte del privato, se assistita da idoneo titolo edilizio, con acquisizione della proprietà superficiaria per la durata della concessione.

• art. 142, comma 1, lettere d) e f), d.lgs. n. 42/2004

  Il richiamo alla tutela paesaggistica dell’area non comporta di per sé l’incompatibilità dell’intervento, dovendo essere verificata la concreta coerenza dell’opera con gli strumenti paesaggistici e urbanistici applicabili.

Massime di principio

• La qualità di controinteressato nel processo amministrativo richiede congiuntamente l’individuabilità formale nel provvedimento impugnato e la titolarità di un interesse sostanziale, diretto e giuridicamente qualificato alla conservazione dell’atto; non è sufficiente che il soggetto abbia partecipato al procedimento, espresso un parere, svolga funzioni di custodia o possieda competenze amministrative connesse a un distinto procedimento.
• Le autorizzazioni commerciali e sanitarie rilasciate dalla stessa amministrazione possono costituire elementi di prova dello stato legittimo e della preesistenza urbanistico-edilizia dei locali, poiché l’esercizio legittimo dell’attività commerciale presuppone la regolarità urbanistico-edilizia degli immobili in cui essa viene svolta.
• La valutazione dello stato legittimo di un immobile può fondarsi su una pluralità di atti amministrativi e documenti convergenti, anche quando nessuno di essi, isolatamente considerato, costituisca titolo edilizio pienamente dimostrativo.
• La natura demaniale del suolo, anche quando gravato da uso civico, non impedisce in assoluto la realizzazione di manufatti da parte del concessionario, purché sussista un idoneo titolo edilizio; può inoltre configurarsi una proprietà superficiaria limitata alla durata della concessione.
• È contraddittoria la motivazione con cui l’amministrazione nega un intervento edilizio richiamando l’illegittimità o il sequestro della struttura quando l’intervento è diretto proprio a eliminare le condizioni materiali che hanno determinato il sequestro, soprattutto se la stessa amministrazione ha in precedenza riconosciuto, autorizzato e regolato la presenza della struttura.
• La compatibilità di un intervento con la disciplina paesaggistica e urbanistica deve essere valutata alla luce del contenuto effettivo degli strumenti di pianificazione: la collocazione in una zona tutelata o agricola non esclude l’intervento quando le norme consentono attività di ristoro, trasformazione di prodotti agricoli o fruizione ricreativa delle risorse naturali.

Come è indicizzato