Sentenza n. 516/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato la variante generale al PGT di Montichiari nella parte relativa al nuovo ambito di trasformazione denominato PrSp – Progetto Speciale Fontanelle, destinato al potenziamento delle strutture ricettive, dei servizi e dei parcheggi a supporto di un Santuario esistente, nonché la conseguente variante semplificata al PTCP provinciale e gli atti relativi alla VAS. Con il primo motivo hanno dedotto la violazione degli artt. 15, 16, 17 e 18 della l.r. Lombardia n. 12/2005 e delle NTA del PTCP, sostenendo che la Provincia avesse utilizzato la procedura di variante semplificata al di fuori dei casi consentiti e che il PGT fosse stato approvato prima della definitiva approvazione della variante al PTCP. Con il secondo motivo hanno contestato il vaglio provinciale di compatibilità del PGT con il PTCP e il PTR, lamentando l’erronea applicazione degli indirizzi sul contenimento del consumo di suolo, una compensazione meramente quantitativa e non qualitativa tra aree sottratte agli ambiti agricoli strategici e aree rinaturalizzate, nonché una surrettizia riclassificazione di parte del lotto come area per servizi. Con il terzo motivo hanno dedotto la violazione della direttiva 2001/42/CE, della normativa regionale e statale sulla VAS e delle relative linee guida, sostenendo la mancata valutazione di alternative progettuali, la contraddittorietà tra gli obiettivi ambientali generali del piano e il progetto Fontanelle e l’illegittimità della VAS congiunta, anche per l’attribuzione delle funzioni di autorità competente al medesimo funzionario comunale. La Provincia ha inoltre eccepito il difetto di interesse di Legambiente, in ragione della limitata superficie sottratta agli ambiti agricoli strategici.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e compensato integralmente le spese. In via preliminare ha respinto l’eccezione di difetto di interesse di Legambiente. Ha riconosciuto la legittimazione dell’associazione in ragione degli scopi statutari e dell’attività concretamente svolta a tutela dei valori naturalistici, culturali e ambientali, nonché la vicinitas rispetto all’intervento. Ha distinto la legittimazione dall’interesse a ricorrere, ritenendo che quest’ultimo fosse integrato dal pregiudizio temuto consistente nella trasformazione urbanistica di aree agricole strategiche e vincolate. La limitata incidenza quantitativa dello stralcio, pari allo 0,11% degli AAS comunali, non esclude l’interesse, poiché anche una pluralità di interventi minori può incidere sull’integrità del contesto ambientale. Nel merito, il primo motivo è stato respinto perché l’art. 17, comma 11, della l.r. n. 12/2005 e le NTA del PTCP configurano una categoria non tassativa di varianti semplificate, ammissibili per modifiche di rilievo locale che non incidano sulle strategie generali del piano. La variante riguardava un’area circoscritta e funzionale a un insediamento religioso esistente, senza trasformazione generalizzata degli AAS né alterazione degli obiettivi strategici provinciali. La Provincia aveva svolto una valutazione sia dell’impatto territoriale della modifica sia del bilanciamento tra tutela degli AAS e valorizzazione del sito religioso e culturale, imponendo prescrizioni mitigative. Il giudice ha inoltre escluso che il procedimento avesse sottratto la variante al controllo regionale, poiché la Regione era stata coinvolta nella valutazione di incidenza sul sito Natura 2000, con esito favorevole. È stata ritenuta legittima anche l’approvazione del PGT prima della variante al PTCP: l’art. 13, comma 5, della l.r. n. 12/2005 consente al Comune di non sospendere il procedimento, stabilendo che le parti del piano connesse alla modifica provinciale acquistino efficacia soltanto dopo l’approvazione definitiva della variante al PTCP. Il secondo motivo è stato respinto. Il contenimento del consumo di suolo costituisce un principio generale, ma deve essere applicato tenendo conto della peculiarità e della non surrogabilità della localizzazione. Poiché l’intervento era funzionale a un Santuario già esistente e richiedeva parcheggi e strutture nelle immediate vicinanze, la localizzazione risultava necessitata; l’amministrazione doveva quindi limitare il sacrificio territoriale e adottare misure di mitigazione, non necessariamente ricercare localizzazioni alternative. Il calcolo del consumo di suolo può essere effettuato sia all’interno dei singoli ambiti sia considerando il PGT nel suo complesso; nel caso concreto, la variante aveva comunque ridotto significativamente le destinazioni residenziali e le altre funzioni urbane. È stata inoltre ritenuta infondata la contestazione sulla riclassificazione, poiché lo stralcio dagli AAS delle aree già occupate da attrezzature per il culto era fondato sull’art. 75, comma 3, lett. e), del PTCP, non sulla disposizione indicata dai ricorrenti. Il terzo motivo è stato respinto. L’intensità dei vincoli localizzativi può ridurre o escludere l’obbligo di esaminare alternative progettuali, sostituendolo con l’obbligo di minimizzare l’impatto dell’intervento. Il progetto prevedeva l’utilizzo della viabilità esistente, la tutela delle aree di maggiore pregio, la pianificazione attuativa, studi geologici, idraulici e del traffico, nonché mitigazioni e compensazioni ecologiche, inclusi parcheggi drenanti e specie arboree autoctone. Non è stata ravvisata contraddittorietà tra gli obiettivi ambientali del piano e il progetto, poiché le prescrizioni provinciali erano state recepite nella scheda d’ambito. Quanto alla VAS congiunta, il TAR ha ritenuto legittimo il coordinamento delle procedure comunale e provinciale, fondato sull’esigenza di evitare duplicazioni valutative e di utilizzare una base conoscitiva comune. La deduzione di conflitto di interessi è stata ritenuta generica e priva di allegazione di un concreto allineamento dell’interesse pubblico comunale con quello della fondazione privata.

Norme richiamate

• art. 17, comma 11, l.r. Lombardia n. 12/2005

  Il PTCP o il PTM disciplina modalità semplificate per l'approvazione di modifiche concernenti la correzione di errori materiali e l'aggiornamento cartografico, nonché lo sviluppo e la conseguente definizione localizzativa di interventi da esso previsti e gli aspetti di ambito locale che non incidano sulle strategie generali del piano.

  La disposizione non contiene un elenco tassativo di varianti semplificate, ma rimette al PTCP l’individuazione delle modifiche di rilievo locale compatibili con le strategie generali del piano; in assenza di tipizzazione, l’ammissibilità va valutata caso per caso.

• art. 13, comma 5, l.r. Lombardia n. 12/2005

  In caso di assenso alla modifica, il comune può sospendere la procedura di approvazione del proprio documento di piano sino alla definitiva approvazione [...] della modifica dell'atto di pianificazione provinciale [...], oppure richiedere la conclusione della fase valutativa, nel qual caso le parti del documento di piano connesse alla richiesta modifica della pianificazione provinciale acquistano efficacia alla definitiva approvazione della modifica medesima.

  Il Comune può approvare il proprio piano prima della variante al PTCP; le parti del piano connesse alla modifica provinciale restano inefficaci fino alla definitiva approvazione di quest’ultima.

• art. 11, comma 4, d.lgs. n. 152/2006

  La VAS viene effettuata ai vari livelli istituzionali tenendo conto dell'esigenza di razionalizzare i procedimenti ed evitare duplicazioni nelle valutazioni.

  La disposizione legittima il coordinamento o lo svolgimento congiunto di procedure di VAS riferite a strumenti pianificatori collegati, quando ciò consenta di evitare duplicazioni e di utilizzare una base conoscitiva comune.

• art. 15 d.lgs. n. 152/2006

  È richiamato quale fondamento del parere motivato positivo di compatibilità ambientale della variante al PGT.

• art. 5, comma 4, l.r. Lombardia n. 31/2014

  È richiamato in relazione agli indirizzi regionali per il contenimento del consumo di suolo, applicati dalla Provincia nella verifica complessiva della variante.

• art. 75, comma 3, lett. e), NTA del PTCP di Brescia

  È stato ritenuto il corretto fondamento dello stralcio dagli ambiti agricoli strategici delle aree già classificate come servizi e occupate da attrezzature per il culto.

Massime di principio

• La procedura di variante semplificata a uno strumento di pianificazione provinciale è ammissibile, anche in assenza di un’elencazione tassativa delle fattispecie, quando la modifica abbia rilievo locale, sia territorialmente circoscritta e non incida sulle strategie generali del piano; la verifica deve essere compiuta caso per caso sulla base dell’effettiva portata della variante.
• Quando la modifica del piano comunale richiede una contestuale variante al piano provinciale, il Comune può concludere e approvare il proprio procedimento senza attendere l’approvazione definitiva della variante provinciale, purché le parti del piano comunale connesse alla modifica acquistino efficacia solo dopo l’approvazione della variante sovraordinata.
• Il principio di contenimento del consumo di suolo non impone sempre la ricerca di localizzazioni alternative quando l’intervento sia funzionalmente e necessariamente collegato a un insediamento esistente non ricollocabile; in tal caso l’amministrazione deve limitare il sacrificio territoriale e prescrivere modalità realizzative e misure di mitigazione e compensazione idonee a ridurre l’impatto.
• La valutazione del consumo di suolo può comprendere sia una verifica interna ai singoli ambiti, finalizzata a realizzare economie localizzate, sia una valutazione complessiva dell’intero strumento urbanistico; la legittimità della pianificazione va apprezzata considerando il piano nel suo insieme, senza imporre necessariamente una compensazione qualitativamente identica tra ogni area consumata e ogni area rinaturalizzata.
• La vicinitas individua la legittimazione dell’associazione o del soggetto interessato alla tutela del territorio, ma non dimostra automaticamente l’interesse a ricorrere; quest’ultimo richiede l’allegazione di un pregiudizio specifico, che può essere desunto dall’insieme delle circostanze dedotte. La limitata estensione dell’intervento non esclude di per sé l’interesse quando l’oggetto statutario comprende la tutela dell’integrità del contesto ambientale.
• Quando la localizzazione dell’intervento è imposta dalla sua funzione di servizio a un bene o insediamento esistente, l’obbligo di valutare alternative progettuali si riduce in relazione all’intensità dei vincoli localizzativi; resta fermo l’obbligo di adottare una configurazione e prescrizioni attuative finalizzate al più ordinato e conservativo inserimento nel contesto ambientale e paesaggistico.

Come è indicizzato