Sentenza n. 913/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha proposto azione avverso il silenzio ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., deducendo l’illegittimità dell’inerzia del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica sulla domanda di VIA presentata il 10 gennaio 2023 ai sensi dell’art. 23 d.lgs. 152/2006. L’impianto, costituito da 15 aerogeneratori da 6,6 MW ciascuno, per una potenza complessiva di 99 MW, doveva essere realizzato nel Comune di Nuoro, con opere accessorie e di connessione alla rete elettrica nazionale. La ricorrente ha sostenuto che fossero decorsi sia i trenta giorni dalla conclusione della consultazione del pubblico sia i centotrenta giorni dalla pubblicazione della documentazione, senza che la Commissione tecnica PNRR-PNIEC avesse predisposto lo schema di provvedimento e senza che il Ministero avesse concluso il procedimento. Il Ministero ha eccepito la tardività del ricorso per decorso del termine annuale previsto dall’art. 31, comma 2, c.p.a.; l’eccezione è stata contrastata valorizzando la diffida a provvedere, considerata nuova istanza ai fini processuali. La ricorrente ha chiesto l’accertamento dell’illegittimità del silenzio e la condanna delle Amministrazioni alla conclusione del procedimento, anche mediante eventuale commissario ad acta.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di tardività, ritenendo che il termine annuale dell’art. 31, comma 2, c.p.a. abbia natura di termine processuale e non determini l’estinzione dell’interesse legittimo pretensivo. Una nuova istanza o una diffida chiara e motivata, manifestante il perdurante interesse alla conclusione del procedimento, consente di riaprire la possibilità di proporre l’azione avverso il silenzio. Nel merito, il ricorso è stato accolto perché i termini dell’art. 25 d.lgs. 152/2006, espressamente qualificati come perentori, erano scaduti senza l’adozione del provvedimento di VIA. Il criterio legislativo di priorità basato sulla potenza dell’impianto non deroga ai termini procedimentali e non consente una sospensione indefinita dei procedimenti relativi ad altri progetti; neppure il numero elevato delle istanze o le difficoltà organizzative dell’Amministrazione giustificano il ritardo. Poiché l’impianto da 99 MW supera la soglia di 70 MW prevista per gli impianti eolici prioritari, il TAR ha tuttavia conformato la tutela alla disciplina delle quote di trattazione: i Ministeri devono provvedere entro novanta giorni dalla notificazione o comunicazione della sentenza, previa valutazione del progetto nell’ambito della quota dei progetti prioritari e delle sedute già calendarizzate dalla Commissione tecnica PNRR-PNIEC, oppure in una seduta straordinaria. Il MASE deve inoltre rendere noti i criteri organizzativi generali e specifici utilizzati per assicurare la calendarizzazione e il rispetto del termine. In caso di mancata ottemperanza, potrà essere nominato, con separato provvedimento su istanza della ricorrente, un commissario ad acta. Le spese sono state compensate per la novità della questione e il particolare contesto amministrativo.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Consentono l’azione avverso il silenzio per ottenere l’accertamento dell’obbligo dell’Amministrazione di provvedere e la condanna alla conclusione del procedimento.

• art. 31, comma 2, c.p.a.

  "è fatta salva la riproponibilità dell’istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti"

  Il termine annuale per proporre l’azione avverso il silenzio opera sul piano processuale e non estingue la posizione sostanziale; una nuova istanza o una diffida equiparabile può consentire la riproposizione dell’azione.

• art. 23 d.lgs. 152/2006

  Disciplina la presentazione dell’istanza di VIA, sulla quale l’Amministrazione deve concludere il procedimento.

• art. 25, comma 2-bis, d.lgs. 152/2006

  "la Commissione ... si esprime entro il termine di trenta giorni dalla conclusione della fase di consultazione ... e comunque entro il termine di centotrenta giorni dalla data di pubblicazione della documentazione ... predisponendo lo schema di provvedimento di VIA. Nei successivi trenta giorni ... adotta il provvedimento di VIA, previa acquisizione del concerto ... entro il termine di venti giorni"

  Fissa termini precisi sia per le fasi istruttorie sia per l’adozione del provvedimento finale di VIA relativo ai progetti considerati dalla norma.

• art. 25, comma 7, d.lgs. 152/2006

  "Tutti i termini del procedimento di VIA si considerano perentori ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 2, commi da 9 a 9 quater e 2 bis, della legge 7 agosto 1990 n. 241"

  La perentorietà dei termini impone all’Amministrazione di concludere il procedimento e impedisce che priorità organizzative, elevato numero di pratiche o difficoltà operative giustifichino il loro superamento.

• art. 8, comma 1-ter, d.lgs. 152/2006

  Il criterio di priorità e il sistema delle quote incidono sulle modalità organizzative e sulla calendarizzazione delle pratiche, ma non derogano all’obbligo di provvedere entro i termini perentori dell’art. 25.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Consente il richiamo, nella motivazione, a precedenti conformi e a motivazioni già espresse in controversie analoghe.

• art. 2 l. 241/1990

  È richiamato dall’art. 25, comma 7, d.lgs. 152/2006 quanto agli effetti della perentorietà dei termini di conclusione del procedimento.

• art. 2-bis l. 241/1990

  È richiamato dall’art. 25, comma 7, d.lgs. 152/2006 nel qualificare gli effetti del superamento dei termini del procedimento di VIA.

• Regolamento (UE) 2022/2577 del Consiglio del 22 dicembre 2022

  È richiamato quale espressione del favor sovranazionale per l’accelerazione delle procedure autorizzative relative alle fonti energetiche rinnovabili e per la qualificazione dei relativi interventi come di interesse pubblico prevalente.

Massime di principio

• Il termine annuale previsto dall’art. 31, comma 2, c.p.a. per proporre l’azione avverso il silenzio opera come limite processuale e non estingue l’interesse legittimo pretensivo; una nuova istanza o una diffida chiara e motivata, equiparabile a una nuova istanza, consente di riproporre l’azione quando permanga l’obbligo dell’Amministrazione di provvedere.
• I termini procedimentali stabiliti dall’art. 25 d.lgs. 152/2006 per la VIA dei progetti soggetti alla disciplina speciale sono perentori e vincolano sia le fasi prodromiche sia l’adozione del provvedimento finale; il loro superamento senza una decisione espressa integra silenzio illegittimo.
• Il criterio legislativo di priorità nella trattazione dei progetti VIA, fondato sulla potenza dell’impianto, ha rilevanza organizzativa e non costituisce, in assenza di un’espressa deroga normativa, una sospensione o una proroga indefinita dei termini perentori di conclusione del procedimento.
• L’elevato numero delle istanze e le difficoltà organizzative dell’Amministrazione non possono giustificare il superamento dei termini perentori né trasferire sul privato le conseguenze dell’inefficienza amministrativa; l’Amministrazione deve adottare le misure organizzative necessarie per rispettare i termini di legge.
• Quando il progetto rientra nella quota di trattazione prevista per i progetti prioritari, l’accoglimento dell’azione avverso il silenzio deve imporre la conclusione del procedimento entro un termine determinato, ma la calendarizzazione deve restare coerente con il sistema legale delle quote, evitando che la tutela giurisdizionale determini un arbitrario sorpasso degli altri progetti già calendarizzati.
• La condanna dell’Amministrazione a provvedere può essere accompagnata dall’obbligo di rendere evidenti i criteri organizzativi utilizzati per la calendarizzazione e dalla previsione della successiva nomina di un commissario ad acta in caso di mancata ottemperanza.

Come è indicizzato