Sentenza n. 2273/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno contestato la sentenza del TAR Toscana che aveva respinto il ricorso contro l’ordinanza di acquisizione conseguente all’inottemperanza a un ordine di demolizione relativo a una casa viaggiante con veranda e ripostiglio, realizzata in area agricola inedificabile. Hanno dedotto l’illegittimità derivata dell’ordinanza, la violazione dei principi di buon andamento e giusto procedimento e degli artt. 1, 2 e 7 l. 241/1990, la violazione degli artt. 42 e 97 Cost., dell’art. 3 l. 241/1990, dell’art. 31 d.P.R. 380/2001, dell’art. 196 l.r. Toscana 65/2014 e degli strumenti urbanistici comunali, nonché eccesso di potere per carenza dei presupposti, difetto di motivazione e irragionevolezza. In particolare, hanno sostenuto che, trattandosi di area inedificabile e priva di parametri urbanistici, non fosse possibile acquisire una superficie ulteriore rispetto all’area di sedime; che il Comune non avesse il potere di fissare con deliberazione consiliare criteri residuali automatici, quali una fascia di cinque metri attorno al manufatto e una striscia di tre metri per il collegamento alla viabilità; che l’area fosse stata individuata forfettariamente e senza proporzionalità rispetto all’abuso; che la costituzione coattiva della servitù di passaggio fosse priva di base normativa e non accompagnata dalla quantificazione dell’indennità. È stata inoltre censurata la mancata comunicazione di avvio del procedimento, sostenendo che la partecipazione avrebbe potuto incidere sulla delimitazione dell’area da acquisire. Infine, è stata dedotta la nullità per carenza di forma scritta.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto legittima l’acquisizione gratuita di un’area ulteriore rispetto al sedime anche quando l’abuso sia realizzato in area inedificabile. In tale situazione, l’ordinario criterio della superficie necessaria, secondo le prescrizioni urbanistiche, non è concretamente applicabile per l’assenza di parametri edificatori; tuttavia l’acquisizione ulteriore resta necessaria, entro il limite massimo di dieci volte la superficie utile lorda abusiva, dovendo essere determinata in concreto in proporzione alla rilevanza dell’abuso. Il Comune poteva adottare criteri generali residuali, poiché la deliberazione consiliare costituiva un atto generale di autovincolo volto a limitare la discrezionalità amministrativa e ad assicurare uniformità applicativa della legge. La fascia di cinque metri attorno al manufatto è stata ritenuta ragionevole e proporzionata, in quanto correlata alla dimensione dell’abuso, funzionale alle operazioni di accesso e demolizione e, eventualmente, al mantenimento dell’opera per prevalenti interessi pubblici. È stata ritenuta corretta anche l’acquisizione della striscia di terreno necessaria a raggiungere la viabilità pubblica, prevista dai criteri comunali. Quanto alla servitù di passaggio, il Collegio ha ritenuto ammissibile la costituzione coattiva di un diritto reale minore mediante atto amministrativo nei casi consentiti dalla legge; trattandosi di misura sanzionatoria e ripristinatoria conseguente all’inottemperanza all’ordine di demolizione, non era dovuta alcuna indennità. Il motivo relativo alla partecipazione procedimentale è stato respinto perché l’accertamento dell’inottemperanza e l’acquisizione conseguente hanno natura vincolata e meramente ricognitiva: l’effetto acquisitivo si produce automaticamente per legge dopo l’inutile decorso del termine per demolire, sicché non era necessaria la comunicazione di avvio del procedimento. Gli appellanti sono stati condannati in solido al pagamento di 3.000 euro oltre accessori per spese di lite.

Norme richiamate

• art. 196, comma 3, l.r. Toscana n. 65/2014

  se il responsabile dell’abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall’ingiunzione, il bene e l’area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive, sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune. L’area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile lorda abusivamente costruita.

  La disposizione consente e impone, anche in area inedificabile, l’acquisizione di una superficie ulteriore rispetto al sedime; quando mancano parametri urbanistici applicabili, la superficie deve essere individuata in concreto secondo criteri generali e proporzionata alla rilevanza dell’abuso, nel limite massimo di dieci volte la superficie utile lorda abusiva.

• art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001

  il bene e l'area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune.

  La disciplina statale, analoga a quella regionale, non esclude l’acquisizione di un’area ulteriore in zona inedificabile; l’acquisizione deve comunque rispettare il limite quantitativo previsto dalla legge.

• art. 31, comma 5, d.P.R. 380/2001

  La possibilità che l’opera abusiva sia mantenuta per prevalenti interessi pubblici giustifica anche la funzionalità della fascia acquisita alle esigenze di accesso e utilizzazione del manufatto.

• art. 7 l. 241/1990

  Non è necessaria la comunicazione di avvio quando l’acquisizione conseguente all’inottemperanza all’ordine di demolizione è un effetto automatico di legge e l’attività amministrativa ha natura vincolata e ricognitiva.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il riferimento è operato dal giudice di primo grado per escludere l’efficacia invalidante del vizio partecipativo, ma il Consiglio di Stato fonda il rigetto soprattutto sulla natura vincolata e automatica dell’acquisizione.

• art. 1032 c.c.

  La servitù coattiva può essere costituita con atto dell’autorità amministrativa nei casi specialmente determinati dalla legge; il Collegio ritiene tale presupposto integrato dalla disciplina dell’acquisizione conseguente all’abuso edilizio.

• art. 1053 c.c.

  La mancata quantificazione dell’indennità non vizia l’atto poiché, nel caso esaminato, la servitù è imposta quale misura sanzionatoria e ripristinatoria, per la quale non è dovuto indennizzo.

Massime di principio

• L’inottemperanza all’ordine di demolizione determina l’acquisizione gratuita di diritto al patrimonio comunale del manufatto abusivo, dell’area di sedime e, nei limiti stabiliti dalla legge, dell’area ulteriore necessaria; l’acquisizione di tale superficie ulteriore non è esclusa dal fatto che l’abuso sia stato realizzato in area inedificabile.
• Quando l’area abusiva ricade in una zona priva di parametri urbanistici utilizzabili per determinare la pertinenza urbanistica, l’amministrazione deve comunque individuare una superficie ulteriore, entro il limite massimo di dieci volte la superficie utile lorda abusiva, determinandola in concreto in proporzione alla rilevanza dell’abuso.
• Un Comune può adottare criteri generali residuali per determinare l’area ulteriore acquisibile ai sensi della disciplina edilizia, quando tali criteri si limitino a organizzare l’esercizio del potere e costituiscano un autovincolo amministrativo volto ad assicurare uniformità e omogeneità dell’azione.
• La fascia di terreno acquisita oltre il sedime può essere ritenuta proporzionata se è correlata alla dimensione dell’abuso ed è funzionale all’accesso, alle operazioni di demolizione o all’eventuale utilizzazione dell’opera per prevalenti interessi pubblici.
• L’accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione e la conseguente acquisizione gratuita hanno natura vincolata e meramente ricognitiva; l’effetto acquisitivo si produce automaticamente per legge dopo l’inutile decorso del termine per demolire, senza necessità di una previa comunicazione di avvio del procedimento.
• La costituzione coattiva di una servitù di passaggio può accompagnare l’acquisizione conseguente all’abuso edilizio quando sia prevista dalla disciplina applicabile; in quanto misura sanzionatoria e ripristinatoria conseguente all’inottemperanza, non comporta nel caso esaminato il pagamento di un’indennità.

Come è indicizzato