Sentenza n. 357/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il decreto ministeriale con cui gli era stata irrogata una sanzione disciplinare pecuniaria per avere svolto, tra il 2015 e il 2021, attività extra-istituzionale non autorizzata in favore dell’impresa individuale della moglie, operante anche nel settore dell’addestramento cinofilo. Gli addebiti riguardavano, in particolare, la gestione di rapporti commerciali con fornitori e lo svolgimento di lezioni di addestramento cani per clienti dell’impresa. Il ricorrente ha dedotto violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili: difetto di motivazione, mancata considerazione delle proprie difese e delle dichiarazioni a discarico, difetto di istruttoria e travisamento dei fatti, insussistenza o irrilevanza delle condotte contestate, violazione del principio del ne bis in idem in relazione a un precedente procedimento disciplinare archiviato, sproporzione della sanzione e violazione della disciplina sulle incompatibilità, sostenendo che non fosse stato accertato alcun compenso e che l’attività fosse stata eventualmente svolta a titolo gratuito in favore della moglie. Le amministrazioni hanno chiesto il rigetto del ricorso e l’estromissione della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero dell’Economia e delle Finanze per carenza di legittimazione passiva.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente estromesso dal giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, non avendo adottato determinazioni conclusive o autonomamente lesive. Ha inoltre dichiarato di non poter esaminare la memoria e i documenti depositati tardivamente dall’Avvocatura dello Stato, oltre il termine perentorio previsto dall’art. 73 c.p.a. Nel merito ha rigettato integralmente il ricorso. Il decreto sanzionatorio è stato ritenuto adeguatamente motivato, poiché richiamava gli accertamenti della Guardia di Finanza, descriveva le condotte contestate, indicava le norme violate, dava conto dell’audizione dell’incolpato e prendeva posizione sulle sue difese, valorizzando anche l’assenza di compensi come circostanza attenuante. L’istruttoria è stata ritenuta sufficiente e coerente: i rapporti con i fornitori, la presenza alle consegne, la coincidenza tra le competenze professionali del dipendente e l’attività dell’impresa, nonché le dichiarazioni dei clienti sulle lezioni di addestramento, costituivano elementi convergenti idonei a dimostrare una partecipazione concreta e non occasionale all’attività economica della ditta. Le dichiarazioni prodotte dal ricorrente non risultavano provate come tempestivamente acquisite nel procedimento e, comunque, non smentivano l’attività accertata. È stata esclusa la violazione del ne bis in idem, perché il precedente procedimento riguardava fatti diversi, relativi a una collaborazione con altra associazione e a un diverso periodo, mentre il procedimento definito con la sanzione impugnata concerneva l’attività svolta per l’impresa della moglie; il precedente aveva avuto solo valore storico e di contesto. La sanzione di un’ora di retribuzione è stata giudicata proporzionata e rientrante nella cornice applicabile, anche considerando l’assenza di remunerazione come elemento attenuante. Il TAR ha infine chiarito che, ai fini dell’illecito disciplinare, non è necessario provare la percezione di un compenso: è sufficiente l’accertamento dello svolgimento non occasionale di attività lavorativa o professionale esterna, senza autorizzazione, anche quando l’attività sia formalmente gratuita ma persegua un interesse patrimoniale o commerciale proprio o mediato. Il ricorrente è stato condannato alle spese di lite, liquidate in euro 1.500 oltre accessori.

Norme richiamate

• artt. 60 ss. d.P.R. n. 3/1957

  L’impiegato non può esercitare il commercio, l’industria, né alcuna professione o assumere impieghi alle dipendenze di privati o accettare cariche in società costituite a fine di lucro, salvo autorizzazione nei casi previsti.

  La disciplina delle incompatibilità impedisce al dipendente pubblico di svolgere attività commerciali o professionali esterne incompatibili senza la preventiva autorizzazione dell’amministrazione.

• art. 53 d.lgs. n. 165/2001

  Richiama la disciplina generale degli incarichi e delle attività extra-istituzionali dei dipendenti pubblici.

• art. 1, commi 60, 61 e 63, l. n. 662/1996

  Al personale è fatto divieto di svolgere qualsiasi altra attività di lavoro subordinato o autonomo, salvo autorizzazione; la violazione del divieto produce le conseguenze previste dalla legge.

  La violazione del divieto di attività extra-istituzionale non autorizzata rileva disciplinarmente anche in assenza di prova della percezione di uno specifico compenso.

• art. 36, commi 1 e 3, lett. a), CCNL di categoria

  Il dipendente conforma la propria condotta al dovere costituzionale di servire la Repubblica con imparzialità e buon andamento e deve collaborare con diligenza, osservando le disposizioni di servizio.

  Gli obblighi contrattuali di imparzialità, buon andamento, diligenza e osservanza delle disposizioni di servizio costituiscono parametro di valutazione della condotta disciplinare.

• art. 7, commi 1 e 3, lett. a), d.P.R. n. 64/2012

  Il personale del Corpo nazionale conforma la propria condotta al dovere di servire la Repubblica con efficacia, efficienza, professionalità, impegno e responsabilità, anteponendo la legge e l’interesse pubblico agli interessi privati propri e altrui.

  Per il personale dei Vigili del fuoco, i doveri di professionalità, imparzialità e prevalenza dell’interesse pubblico rafforzano il divieto di attività private esterne non autorizzate.

• art. 73 c.p.a.

  I termini per il deposito di documenti e memorie in vista dell’udienza sono perentori; gli atti depositati tardivamente non sono esaminati dal giudice.

• art. 4 Protocollo n. 7 CEDU

  Il principio del ne bis in idem può operare anche in materia amministrativa sanzionatoria quando la misura abbia natura sostanzialmente punitiva secondo i criteri elaborati dalla Corte EDU; non opera però in presenza di fatti diversi e autonomamente valutabili.

Massime di principio

• Ai fini della responsabilità disciplinare per violazione della disciplina sulle incompatibilità dei dipendenti pubblici, è sufficiente dimostrare lo svolgimento non occasionale di un’attività lavorativa o professionale esterna senza preventiva autorizzazione; non è necessario provare la percezione di un compenso specifico.
• L’attività esterna non autorizzata può rilevare disciplinarmente anche se svolta formalmente a titolo gratuito, quando non costituisca mera liberalità ma persegua un interesse patrimoniale o commerciale, anche indiretto o mediato, del dipendente o di soggetti a lui collegati.
• La motivazione di una sanzione disciplinare è adeguata quando individua i fatti contestati, richiama gli esiti dell’istruttoria, indica le norme violate, dà conto dell’audizione dell’incolpato e considera, anche per respingerle, le principali difese svolte nel procedimento.
• La prova della partecipazione non occasionale del dipendente a un’attività economica può essere ricavata dalla convergenza di plurimi elementi indiziari, quali rapporti con fornitori, presenza alle consegne, svolgimento di prestazioni caratteristiche dell’impresa e dichiarazioni dei clienti; gli elementi non devono essere valutati atomisticamente.
• Il divieto di ne bis in idem in materia amministrativa sanzionatoria non è violato quando il precedente procedimento riguardi fatti, soggetti o periodi diversi, anche se riconducibili alla medesima area di attività; il precedente può assumere soltanto valore storico o di contesto.
• La sanzione disciplinare deve essere valutata alla luce della cornice edittale applicabile e della complessiva gravità della condotta; l’assenza di remunerazione può costituire circostanza attenuante senza escludere l’illecito.

Come è indicizzato