Parere n. 169/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Ricorso straordinario contro gli atti comunali relativi all’area di via Prè

Il Consiglio di Stato, Sezione Prima, ha esaminato un ricorso straordinario proposto da una proprietaria di un lotto edificabile confinante con un’area comunale destinata a parcheggio, strada e verde pubblico. Il ricorso riguardava gli atti con cui il Comune di Bassano del Grappa aveva individuato una porzione dell’area di via Prè per lo stanziamento dei carri abitativi degli esercenti di attrazioni viaggianti e aveva approvato e finanziato i lavori di infrastrutturazione dell’area.

Premesse fattuali

Il terreno della ricorrente ricadeva nel comparto B di un piano di lottizzazione per insediamenti produttivi. La pianificazione attuativa prevedeva, tra l’altro, una strada pubblica di collegamento tra via Prè, il parcheggio pubblico e il lotto della ricorrente, oltre ad aree a verde e a parcheggio.

Con deliberazione n. 335 dell’11 agosto 2023, la Giunta comunale aveva individuato l’area nord del parcheggio pubblico di via Prè quale area aggiuntiva o alternativa per lo stanziamento dei carri abitativi durante i luna park annuali e altre manifestazioni. Con deliberazione n. 451 del 26 ottobre 2023 erano stati approvati il quadro esigenziale e il quadro economico dell’intervento di infrastrutturazione, per un importo complessivo di 30.000 euro. Erano poi seguite le determinazioni dirigenziali relative all’impegno e alla liquidazione delle spese per l’allaccio delle utenze.

Motivi del ricorso

La ricorrente aveva dedotto:

• la violazione delle destinazioni urbanistiche, della convenzione di lottizzazione e dell’art. 64 delle NTO del Piano degli Interventi;
• la lesione del diritto di accesso e di passaggio verso il proprio lotto, con compressione del diritto di proprietà tutelato dall’art. 832 c.c.;
• il difetto di istruttoria e di motivazione sulla scelta dell’area e sulla mancata valutazione di siti alternativi;
• la violazione degli artt. 7 e 8 della legge n. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento;
• la violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 per motivazione insufficiente, contraddittoria e fondata sull’erronea considerazione dell’intera area come parcheggio pubblico.

Il ricorso conteneva anche un’istanza cautelare e una riserva di separata domanda risarcitoria.

Eccezione di difetto di giurisdizione

Il Comune ha sostenuto che il ricorso mirasse sostanzialmente a tutelare il diritto di accesso al fondo e il diritto di passaggio della proprietaria. Secondo il Comune, la controversia non riguardava quindi l’esercizio di un potere amministrativo, ma un diritto soggettivo di natura civilistica. È stata inoltre dedotta l’assenza di una lesione attuale, poiché gli atti impugnati sarebbero stati soltanto prodromici rispetto a un eventuale successivo provvedimento dirigenziale di occupazione temporanea dell’area.

Criterio del petitum sostanziale

La Sezione ha ritenuto prioritario esaminare l’ammissibilità del ricorso e la questione di giurisdizione. Ha richiamato il criterio del petitum sostanziale, secondo il quale la giurisdizione non dipende dalla prospettazione formale della domanda, ma dall’oggetto effettivo della controversia, individuato attraverso la causa petendi e la natura della posizione giuridica fatta valere.

Nel caso concreto, benché la ricorrente avesse formalmente chiesto l’annullamento di atti comunali, le censure erano dirette in sostanza a ottenere il riconoscimento e la tutela del diritto di transitare verso il proprio fondo. La posizione dedotta è stata quindi qualificata come diritto soggettivo, consistente nell’affermato diritto di servitù o di passaggio.

Decisione sulla giurisdizione

Il Consiglio di Stato ha escluso che la controversia vertesse direttamente sull’esercizio di un potere pubblico. L’eventuale illegittimità degli atti comunali era infatti dedotta come conseguenza della lesione del diritto reale della ricorrente. La verifica della sussistenza, dell’estensione e della limitazione del diritto di passaggio appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.

La Sezione ha richiamato il parere n. 1463/2021, il parere n. 2193/2020 e la giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione sul criterio del petitum sostanziale. Ha inoltre menzionato l’ordinanza n. 17104/2024 delle Sezioni Unite, secondo cui chi ritenga leso un diritto di uso o di passaggio su una strada, anche interessata da provvedimenti comunali, deve rivolgersi al giudice civile quando l’obiettivo sostanziale sia l’accertamento del diritto reale.

Esito del ricorso

Ai sensi dell’art. 7, comma 8, c.p.a., il ricorso straordinario è stato dichiarato inammissibile perché la controversia non appartiene alla giurisdizione amministrativa. La domanda risarcitoria è stata dichiarata parimenti inammissibile, in quanto estranea alla natura del rimedio straordinario. L’istanza cautelare è rimasta assorbita e gli ulteriori motivi non sono stati esaminati nel merito, poiché non avrebbero potuto condurre a una diversa decisione.

La Sezione ha infine precisato che la ricorrente può avvalersi della translatio judicii ai sensi dell’art. 11 c.p.a., nei modi e nelle forme previste dalla legge.