Sentenza n. 7304/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società concessionaria ha appellato la sentenza del TAR Toscana n. 1289/2024 articolando quattro motivi. Con il primo ha contestato la declaratoria di improcedibilità del ricorso originario contro la proroga della concessione al 31 marzo 2023 e l’obbligo di restituire le aree dell’ex Parco Minerali, deducendo violazione dell’art. 112 c.p.c. e omessa pronuncia: a suo avviso, il successivo provvedimento n. 120/2023 non aveva sostituito il precedente in modo da far venir meno l’interesse e le censure formulate anche autonomamente con i motivi aggiunti avrebbero dovuto essere esaminate. Con il secondo ha censurato il rigetto delle doglianze contro la proroga che escludeva l’ex Parco Minerali, deducendo difetto di motivazione e istruttoria, travisamento, violazione degli artt. 7 ss. l. 241/1990, sproporzione, lesione dell’affidamento, contraddittorietà e omessa pronuncia. Ha sostenuto che l’accordo di programma del 24 luglio 2018 vincolasse l’Autorità a mantenere la concessione, fino al 2048 e nella sua intera estensione, perché tutte le aree sarebbero state funzionali al rilancio siderurgico; ha contestato la valutazione di sovradimensionamento, sostenendo che l’Executive Summary del 31 marzo 2023 illustrasse l’utilizzo anche dell’ex Parco Minerali e che la mancata presentazione del piano industriale dipendesse dalla crisi del settore e dall’attesa di un addendum all’accordo. Ha inoltre invocato l’affidamento derivante dai precedenti titoli e accordi e dalla lunga disponibilità delle aree. Con il terzo motivo ha contestato l’inammissibilità del secondo ricorso per motivi aggiunti contro gli atti di avvio delle attività di ricognizione e incameramento dei manufatti, sostenendo che tali atti fossero esecutivi della decisione di non rinnovare la concessione sull’ex Parco Minerali e di riprendere le aree. Con il quarto ha impugnato il rigetto delle censure contro le proroghe del 2024, che escludevano l’ex Parco Minerali e subordinavano ulteriori proroghe alla presentazione di un cronoprogramma e all’avvio della rimozione dei cumuli di rifiuti. Ha dedotto incompetenza dell’Autorità portuale, violazione degli artt. 252-bis, 29-sexies, 29-octies, 29-nonies, 192 e 239 d.lgs. 152/2006 e degli artt. 36 ss. cod. nav., nonché difetto dei presupposti, travisamento, illogicità, sviamento, difetto di istruttoria, violazione del giusto procedimento, dell’affidamento e dell’art. 97 Cost. Ha sostenuto di non essere responsabile della contaminazione e che l’obbligo di rimuovere i rifiuti derivasse dall’accordo di programma e potesse essere fatto valere dal Ministero competente, non dall’Autorità portuale.

La decisione

L’appello è stato respinto integralmente e la sentenza del TAR è stata confermata. Il primo motivo è infondato: gli atti del 2022 avevano esaurito i loro effetti senza determinare la retrocessione di aree e furono sostituiti da un’autonoma proroga, adottata dopo nuova istruttoria e riferita a un periodo successivo; l’annullamento degli atti originari non avrebbe quindi procurato un’utilità. Per il periodo richiesto nel 2022, inoltre, la proroga era stata accordata sull’intera superficie senza limitazioni. È stato respinto anche il secondo motivo. L’accordo del 2018 non garantiva incondizionatamente una concessione di durata fino al 2048 né il mantenimento di tutte le superfici: la concessione e la sua estensione erano subordinate alla presentazione e alla valutazione di un piano industriale e alla verifica della funzionalità delle aree rispetto agli obiettivi di sviluppo e all’interesse pubblico. La società non aveva presentato il piano industriale, ma un Executive Summary; l’istruttoria tecnica dell’Autorità aveva rilevato il ridimensionamento degli obiettivi produttivi, il sovradimensionamento delle superfici rispetto alle esigenze rappresentate e il prolungato inutilizzo dell’ex Parco Minerali. Le valutazioni tecniche erano motivate e non erano state confutate con osservazioni altrettanto puntuali e documentate; l’altoforno elettrico prospettato nell’Executive Summary, inoltre, non era localizzato su aree demaniali. La riduzione della concessione è stata ritenuta una scelta tecnico-discrezionale legittima e coerente con l’accordo. È stata esclusa la lesione dell’affidamento: il titolo era provvisorio, modificabile alle singole scadenze, e la prosecuzione della concessione per tutta la superficie dipendeva dalla verifica concreta della necessità di ciascuna area. Il terzo motivo è stato respinto: gli atti di ricognizione e incameramento riguardavano manufatti insistenti su aree diverse da quelle riconsegnate e una procedura distinta, ai sensi dell’art. 49 cod. nav.; non erano quindi esecutivi della riduzione della concessione né interferivano con il relativo procedimento, sicché permaneva la carenza di interesse all’impugnazione. Il quarto motivo è stato respinto. L’accordo del 2018 impegnava la società alla rimozione e all’avvio a recupero o smaltimento dei rifiuti depositati anche sulle aree demaniali. L’Autorità portuale, quale amministratrice del demanio e titolare dei poteri gestori sulla concessione provvisoria, poteva prescrivere adempimenti diretti alla cura e alla sicurezza dell’area, anche sollecitando l’esecuzione dell’obbligo assunto consensualmente e collegandola alla proroga. La prescrizione non è stata qualificata come ordine di rimozione adottato ai sensi dell’art. 192 d.lgs. 152/2006. Gli obiettivi di bonifica e quelli di sviluppo economico previsti dall’accordo devono essere perseguiti congiuntamente. Spese del grado compensate per la complessità del contenzioso.

Norme richiamate

• art. 35, comma 1, lett. c) c.p.a.

  La sopravvenuta carenza di interesse ex art. 35, comma 1, lett. c) Cod. proc. amm. si verifica, infatti, quando, a fronte del sopravvenire di una situazione di fatto e di diritto del tutto nuova rispetto a quella esistente al momento della proposizione del ricorso, il suo eventuale accoglimento non produrrebbe più alcuna utilità al ricorrente, facendo venir meno la condizione dell’azione dell’interesse a ricorrere.

  La sopravvenuta carenza di interesse richiede una situazione di fatto o di diritto nuova rispetto a quella esistente al momento del ricorso e l’assenza di qualsiasi utilità conseguibile mediante l’accoglimento. Nel caso concreto, la continuità sostanziale dei successivi atti di proroga non ha fatto venir meno l’interesse all’appello.

• art. 11 l. 241/1990

  all’esito di un procedimento amministrativo disciplinato dall’articolo 11 della legge 7 agosto 1990, n.241, conformemente ai principi comunitari e nazionali in materia

  Il richiamo all’art. 11 nell’accordo di programma non attribuiva alla società un diritto incondizionato al rinnovo e all’integrale estensione della concessione: il rilascio doveva avvenire all’esito del procedimento e della verifica della rispondenza dell’area richiesta all’interesse pubblico.

• art. 49 cod. nav.

  Si tratta, dunque, di atti estranei all’oggetto del ricorso originale e che non riguardano le decisioni in merito alla proroga della concessione provvisoria, bensì la parallela procedura di incameramento ai sensi dell’art. 49 cod. nav. di opere inamovibili realizzate sulle aree demaniali, in conseguenza della scadenza della concessione originaria.

  La procedura di incameramento delle opere inamovibili è distinta dal procedimento di rinnovo della concessione provvisoria; gli atti relativi all’incameramento non determinano la mancata proroga né la ripresa in consegna delle aree escluse dalla concessione.

• art. 4, comma 1, lett. a), accordo di programma 24 luglio 2018

  All’art. 4, comma 1, lettera a) dell’accordo di programma è, infatti, specificamente previsto che la “rimozione ed avvio a recupero o smaltimento dei rifiuti depositati in modo incontrollato nelle aree di proprietà ed in concessione demaniale oggetto di concessione e subentro” rientri tra “gli interventi, opere, attività di prevenzione e messa in sicurezza che la parte privata si obbliga a progettare, realizzare e rispettare”.

  L’impegno assunto nell’accordo comprende la rimozione e l’avvio a recupero o smaltimento dei rifiuti presenti anche nelle aree demaniali concesse. Tale obbligo consensuale può essere sollecitato dall’Autorità portuale nell’esercizio dei poteri di gestione del demanio.

• art. 252-bis d.lgs. 152/2006

  D’altro canto, nell’ambito dell’accordo di programma, stipulato ai sensi dell’art. 252 bis del Codice dell’ambiente, gli obiettivi di bonifica ambientale assumo almeno pari rilevanza di quelli di sviluppo economico e costituiscono la contropartita della concessione delle aree, con la conseguenza che il perseguimento di entrambi gli obiettivi, sia pure allo stato scandito dall’avvicendamento delle concessioni provvisorie, deve proseguire di pari passo.

  Nel quadro dell’accordo di programma ex art. 252-bis, gli obiettivi di bonifica ambientale e quelli di sviluppo economico hanno pari rilevanza e devono essere perseguiti congiuntamente; la concessione delle aree si inserisce in tale assetto di reciproci impegni.

Massime di principio

• La sopravvenienza di nuovi atti non determina la carenza di interesse al ricorso quando essi mantengono sostanzialmente invariato l’assetto dei rapporti contestato; l’improcedibilità si giustifica solo se il mutamento della situazione rende priva di utilità l’eventuale decisione favorevole.
• Un accordo di programma che preveda una possibile concessione demaniale di durata ed estensione determinate non attribuisce, da solo, un diritto incondizionato al rinnovo integrale quando il rilascio è subordinato a un procedimento successivo, alla presentazione di un piano industriale e alla verifica della funzionalità delle aree rispetto agli obiettivi concordati e all’interesse pubblico.
• La riduzione dell’estensione di una concessione demaniale provvisoria può essere legittimata da un’istruttoria tecnica che accerti il prolungato inutilizzo delle superfici e la loro non necessità rispetto ai programmi produttivi concretamente presentati, purché la valutazione sia adeguatamente motivata e le risultanze tecniche non siano confutate con elementi puntuali e documentati.
• La disponibilità protratta di aree in forza di titoli provvisori, modificabili alle singole scadenze e subordinati alla verifica della necessità di utilizzo, non fonda un legittimo affidamento alla proroga dell’intera concessione, soprattutto se le aree sono rimaste inutilizzate e non risultano coerenti con gli obiettivi di sviluppo concordati.
• Il procedimento di incameramento delle opere inamovibili sul demanio marittimo è autonomo rispetto al rinnovo della concessione; gli atti che vi danno avvio non sono impugnabili come atti esecutivi della riduzione della concessione quando riguardano opere o aree diverse e non producono gli effetti lesivi contestati.
• L’amministrazione portuale, nell’esercizio dei poteri di gestione del demanio, può prescrivere al concessionario adempimenti diretti alla cura e alla sicurezza delle aree e sollecitare l’esecuzione di obblighi assunti consensualmente nell’accordo di programma, anche collegandoli alla proroga della concessione provvisoria.

Come è indicizzato