Sentenza n. 4254/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha proposto ricorso per ottemperanza deducendo il mancato adempimento del giudicato, passato in giudicato e notificato, e chiedendo di ordinare al Ministero il pagamento della somma complessiva di 3.500 euro mediante assegnazione della carta elettronica, nonché le penalità di mora ex art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a., la nomina di un commissario ad acta per l'eventuale perdurante inottemperanza e la condanna alle spese. Il Ministero si è costituito. Il Collegio ha rilevato d'ufficio l'inammissibilità per genericità della procura: essa era su documento analogico separato dal ricorso nativo digitale, non indicava né il TAR adito né gli estremi identificativi della sentenza da eseguire, e si limitava a riferirsi genericamente a un giudizio di ottemperanza per l'attivazione del bonus docente.

La decisione

Il ricorso è stato dichiarato inammissibile per mancanza di una procura speciale valida ai sensi dell'art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a. La procura separata dal ricorso digitale deve indicare elementi idonei a identificare oggetto, parti, autorità adita e controversia; la sua trasmissione o il suo deposito telematico congiunto al ricorso non la rende, per ciò solo, una procura apposta in calce, né prova che il mandato fosse anteriore o coevo alla formazione del ricorso. L'eccezione relativa alla procura materialmente apposta in calce o a margine non è estensibile al caso di documenti distinti, uno analogico e l'altro informatico. Il vizio non è sanabile mediante rinnovazione, poiché la procura speciale deve sussistere al momento della proposizione del ricorso; non è stato riconosciuto neppure l'errore scusabile, dato che la pronuncia dell'Adunanza plenaria n. 11/2025 ha confermato un indirizzo interpretativo già esistente e la parte avrebbe potuto attenervisi prudenzialmente. Quanto al contraddittorio sulla questione rilevata d'ufficio, il TAR ha ritenuto non necessario adottare l'avviso ex art. 73, comma 3, c.p.a., in ragione dell'assenza del difensore della ricorrente alla camera di consiglio, interpretata come rinuncia implicita alla possibilità di interloquire. Le domande di esecuzione, penalità di mora e nomina del commissario non sono state esaminate nel merito. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Va tuttavia rilevato che l’avviso finalizzato a provocare il contraddittorio non è necessario laddove i procuratori delle parti non siano presenti in udienza, proprio in virtù della ratio della disposizione, che è quella di offrire ai difensori delle parti, in piena attuazione del diritto di difesa sancito dall’art. 24 Cost., la possibilità di controdedurre, alla quale, non presenziando in udienza ovvero in camera di consiglio, il procuratore tacitamente rinuncia.

  L'avviso sulla questione rilevata d'ufficio non è necessario quando i procuratori non partecipano all'udienza o alla camera di consiglio, poiché la mancata presenza comporta rinuncia implicita alla possibilità di controdedurre.

• art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a.

  Difatti l’art. 40, comma 1, lett. g, cod. proc. amm. stabilisce che il difensore che sottoscrive il ricorso deve essere munito di “procura speciale”, ovvero di una procura che deve necessariamente indicare l’oggetto del ricorso, le parti contendenti, l’autorità davanti alla quale il ricorso deve essere proposto e ogni altro elemento utile alla individuazione della controversia.

  La procura speciale richiesta per il ricorso amministrativo deve identificare la controversia mediante l'indicazione dell'oggetto, delle parti, dell'autorità adita e degli ulteriori elementi utili; la procura generica su foglio separato non soddisfa il requisito.

• art. 8, comma 3, Allegato 1 al d.P.C.S. 28 luglio 2021

  Tale eccezione non può essere estesa in applicazione dell’art.8, comma 3, dell’Allegato 1 al d.P.C.S. 28 luglio 2021 («Regole tecniche-operative del processo amministrativo telematico»), secondo il quale “la procura alle liti si considera apposta in calce all’atto cui si riferisce: […] b) quando è rilasciata su foglio separato del quale è estratta copia informatica, anche per immagine, depositato con modalità telematiche unitamente all’atto a cui si riferisce”, poiché il rispetto di tale formalità, se determina che l’autografia della sottoscrizione della parte sia certificata dal difensore, non fa venir meno l’esigenza che, quando è redatta su foglio separato e non congiunto materialmente al ricorso in versione cartacea, la procura rechi in sé elementi esaustivi circa il proprio oggetto, onde poter risalire alla effettiva volontà del sottoscrittore di investire quel difensore dello ius postulandi nella specifica controversia interessata.

  La regola tecnica che considera apposta in calce la procura separata riprodotta informaticamente e depositata insieme all'atto non esonera dall'indicare nella procura elementi sufficienti a individuare la specifica controversia e l'effettiva volontà di conferire il mandato.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  Quanto poi all’eventuale sanabilità del vizio ai sensi del combinato disposto degli artt.39, comma 1, cod. proc. amm. e 182, secondo comma, c.p.c., va evidenziato come la giurisprudenza si sia espressa ormai negativamente, posto che la disciplina del processo amministrativo qualifica l’esistenza della procura speciale come requisito di ammissibilità del ricorso e che tale previsione comporta che il relativo requisito si rinvenga inderogabilmente al momento della proposizione del ricorso, impedendo quindi la configurabilità del potere di rinnovazione.

  Il rinvio alle norme processuali civili non consente di rinnovare la procura mancante o inidonea quando nel processo amministrativo la procura speciale costituisce requisito di ammissibilità da possedere già al momento della proposizione del ricorso.

• art. 182, comma 2, c.p.c.

  Quanto poi all’eventuale sanabilità del vizio ai sensi del combinato disposto degli artt.39, comma 1, cod. proc. amm. e 182, secondo comma, c.p.c., va evidenziato come la giurisprudenza si sia espressa ormai negativamente, posto che la disciplina del processo amministrativo qualifica l’esistenza della procura speciale come requisito di ammissibilità del ricorso e che tale previsione comporta che il relativo requisito si rinvenga inderogabilmente al momento della proposizione del ricorso, impedendo quindi la configurabilità del potere di rinnovazione.

  La possibilità di sanatoria prevista nel processo civile non opera, secondo la decisione, per supplire alla mancanza della procura speciale, richiesta nel processo amministrativo come requisito di ammissibilità al momento della proposizione del ricorso.

• art. 37 c.p.a.

  Circa la possibilità della concessione del beneficio dell’«errore scusabile» ex art. 37 cod. proc. amm., è noto come tale rimedio presupponga una situazione di obiettiva incertezza normativa o di grave impedimento di fatto tale da provocare – senza alcuna colpa della parte interessata – menomazioni o maggiore difficoltà nell’esercizio dei diritti di difesa e come la norma sia di stretta interpretazione, in quanto relativa a un istituto di carattere eccezionale, dal momento che un uso troppo ampio della discrezionalità giudiziaria che essa ammette può compromettere il principio di parità delle parti.

  L'errore scusabile richiede un'obiettiva incertezza normativa o un grave impedimento di fatto, senza colpa della parte, e va interpretato restrittivamente; la presenza di orientamenti alternativi non giustifica di per sé la scelta di quello meno prudente.

• art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a.

  La norma è stata indicata dal ricorrente quale fondamento della richiesta di penalità di mora, ma il TAR non ha esaminato tale domanda, avendo dichiarato inammissibile il ricorso.

• art. 1, comma 121, l. 107/2015

  La disposizione è richiamata nel titolo giudiziale di cui si chiedeva l'ottemperanza; la domanda di esecuzione non è stata esaminata nel merito.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo la procura speciale deve consentire di individuare la specifica controversia, indicando oggetto del ricorso, parti, autorità adita e gli ulteriori elementi utili; la procura generica non soddisfa il requisito di ammissibilità.
• La procura redatta su foglio analogico separato dal ricorso nativo digitale e poi trasmessa o depositata in copia informatica insieme al ricorso non beneficia, per ciò solo, dell'equiparazione alla procura materialmente apposta in calce: deve recare in sé elementi sufficienti a identificare la controversia e manifestare la volontà di conferire il mandato per essa.
• La procura speciale deve sussistere al momento della proposizione del ricorso; la sua mancanza o inidoneità non è sanabile mediante rinnovazione quando essa costituisce requisito di ammissibilità del ricorso amministrativo.
• L'errore scusabile presuppone un'obiettiva incertezza normativa o un grave impedimento di fatto non imputabile alla parte e ha carattere eccezionale; non è riconoscibile quando la parte, pur potendo seguire un orientamento interpretativo già esistente e più prudente, abbia scelto un'alternativa processuale rischiosa.
• L'avviso previsto dall'art. 73, comma 3, c.p.a. per consentire il contraddittorio su una questione rilevata d'ufficio non è necessario quando i difensori non sono presenti in udienza o in camera di consiglio, poiché la loro assenza comporta rinuncia implicita alla possibilità di controdedurre.

Come è indicizzato