Sentenza n. 8263/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La società ha impugnato il decreto del Direttore Generale dell'Area Sanità e Sociale della Regione Veneto n. 172 del 13 dicembre 2022, gli atti statali e regionali presupposti e connessi, nonché, con motivi aggiunti, il successivo decreto regionale n. 101 del 20 luglio 2023 e gli atti istruttori e deliberativi collegati. Gli atti riguardavano la ripartizione tra le aziende fornitrici di dispositivi medici degli oneri di ripiano derivanti dal superamento del tetto di spesa regionale per gli anni 2015-2018, ai sensi dell'art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015. Dal testo emerge che le censure erano rivolte, in sintesi, alla legittimità del meccanismo del payback e degli atti applicativi, contestando l'imposizione retroattiva dell'obbligo, la lesione dell'affidamento e della libertà di iniziativa economica, nonché i criteri e le modalità di determinazione degli importi dovuti. Il Collegio ha sollevato d'ufficio, ai sensi dell'art. 73, comma 3, c.p.a., la questione del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

La decisione

Il TAR ha distinto tra gli atti statali presupposti e i provvedimenti regionali applicativi. Quanto alle censure rivolte agli atti statali e alla disciplina sostanziale del payback, il ricorso è stato respinto. Il Collegio ha richiamato le sentenze della Corte costituzionale n. 139 e n. 140 del 2024, ritenendo già verificata la legittimità costituzionale del meccanismo per il quadriennio 2015-2018: il payback costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, sorretto dall'esigenza di razionalizzare la spesa sanitaria; la disciplina rispetta la riserva di legge; non viola il principio di irretroattività né il legittimo affidamento, poiché l'obbligo di ripiano era previsto dalla normativa vigente sin dal 2015, mentre gli interventi del 2022 hanno reso operative procedure già esistenti. Quanto ai decreti regionali e provinciali impugnati con motivi aggiunti, il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione. Tali atti svolgono infatti una funzione meramente tecnico-contabile e riepilogativa: verificano i dati di fatturato, individuano le aziende e applicano una percentuale e un importo già predeterminati dalla legge e dagli atti statali. Non vi è esercizio di potere autoritativo o discrezionalità amministrativa, ma un rapporto obbligatorio avente a oggetto un diritto soggettivo patrimoniale dell'impresa al corretto calcolo del quantum debeatur. La controversia rientra pertanto nella giurisdizione del giudice ordinario. Il TAR ha indicato il giudice ordinario quale giudice munito di giurisdizione e ha assegnato i termini per la riproposizione del giudizio ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. n. 98/2011, convertito dalla l. n. 111/2011

  tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e ripiano originariamente posto a carico della regione

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e, nella disciplina originaria, ha posto il superamento a carico della regione.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. n. 95/2012, convertito dalla l. n. 135/2012

  4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard

  Ha fissato il tetto di spesa nazionale per i dispositivi medici.

• art. 9-ter, commi 1, lett. b), 8, 9 e 9-bis, d.l. n. 78/2015, convertito dalla l. n. 125/2015

  ciascuna azienda fornitrice concorre ... in misura pari all'incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa

  Disciplina il tetto regionale, il concorso delle aziende fornitrici al ripiano, la rilevazione del superamento e la procedura applicativa per gli anni 2015-2018. Il comma 9-bis attribuisce alle regioni attività di verifica contabile, individuazione delle aziende e imposizione del pagamento, senza riconoscere loro un potere discrezionale.

• art. 1, comma 557, l. n. 145/2018

  il superamento ... è rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell'IVA

  Ha precisato il criterio di rilevazione del superamento del tetto e la base del fatturato rilevante.

• art. 18, comma 1, d.l. n. 115/2022, convertito dalla l. n. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell'art. 9-ter, dettando la procedura per l'individuazione delle aziende soggette al ripiano per gli anni 2015-2018.

• art. 8 d.l. n. 34/2023, convertito dalla l. n. 56/2023

  riduzione al 48 per cento della quota di ripiano

  Ha istituito un fondo e previsto una riduzione dell'importo dovuto dalle aziende; la sentenza richiama la successiva caducazione della limitazione soggettiva operata dalla Corte costituzionale.

• art. 7, comma 1, d.l. n. 95/2025, convertito dalla l. n. 118/2025

  importo pari alla quota ridotta (25%)

  Prevede il pagamento ridotto e, al ricorrere delle condizioni indicate dalla legge, la cessazione della materia del contendere nei giudizi contro i provvedimenti regionali e provinciali.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riproposizione del giudizio dinanzi al giudice ordinario dopo la declinatoria di giurisdizione.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di sottoporre alle parti la questione rilevata d'ufficio relativa al difetto di giurisdizione.

• art. 133 c.p.a.

  Il Collegio lo richiama per escludere che la controversia rientri in un'ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha ritenuto rispettata la riserva di legge poiché la disciplina individua soggetti obbligati, prestazione imposta e criteri generali di determinazione.

• art. 41 Cost.

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha ritenuto il meccanismo ragionevole e proporzionato rispetto all'obiettivo di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 2 Cost.

  Il richiamo è effettuato nell'ambito delle censure relative alla tutela dell'affidamento e alla disciplina del payback.

• art. 117 Cost. e art. 1 Protocollo addizionale CEDU

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha escluso la violazione dei parametri convenzionali e costituzionali con riferimento all'irretroattività e all'affidamento.

Massime di principio

• La controversia relativa alla quantificazione e al pagamento del payback sui dispositivi medici appartiene alla giurisdizione ordinaria quando gli atti regionali applicativi si limitano a verificare dati contabili, individuare le aziende obbligate e calcolare matematicamente l'importo dovuto sulla base di criteri già fissati dalla legge e da atti statali, senza esercizio di potere autoritativo o discrezionale.
• Nel sistema di ripiano del superamento del tetto di spesa per dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018, la determinazione del tetto, la certificazione del suo superamento e la quantificazione dello scostamento complessivo sono competenze statali; alle regioni spettano soltanto attività attuative di verifica contabile, formazione degli elenchi, imputazione delle quote alle singole aziende e iscrizione del credito in bilancio.
• Quando la pubblica amministrazione esercita un'attività interamente vincolata, limitata alla verifica di presupposti predeterminati dalla legge e alla quantificazione di un'obbligazione patrimoniale, la posizione del privato è un diritto soggettivo e il criterio del petitum sostanziale conduce alla giurisdizione del giudice ordinario, anche se l'atto è formalmente denominato provvedimento amministrativo.
• Il meccanismo del payback sui dispositivi medici per il quadriennio 2015-2018, come valutato dalla Corte costituzionale, è compatibile con gli artt. 23 e 41 Cost. perché costituisce un contributo solidaristico previsto dalla legge, diretto alla razionalizzazione della spesa sanitaria e assistito da criteri sufficientemente determinati.
• L'introduzione nel 2022 della procedura applicativa del payback non configura, per il quadriennio 2015-2018, un'illegittima retroattività quando si limita a rendere operative obbligazioni e procedure sostanziali già previste dalla disciplina vigente dal 2015; non è leso l'affidamento dell'impresa sull'invariabilità del prezzo quando l'obbligo di ripiano era già conoscibile nei suoi tratti essenziali.
• La previsione nell'atto regionale dell'impugnabilità davanti al giudice amministrativo non incide sul riparto di giurisdizione, che deve essere determinato in base alla reale natura dell'attività esercitata e alla situazione giuridica sostanziale dedotta in giudizio.

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