Corte di giustizia, Sentenza C-540/23

Accesso ai voti individuali degli Stati membri in comitologia

La pronuncia riguarda un ricorso per cassazione della Commissione e un’impugnazione incidentale di due richiedenti accesso, in materia di trasparenza e comitologia. Al centro vi è il diniego di accesso a documenti contenenti i voti individuali degli Stati membri nel comitato PAFF relativi a una proposta di modifica dell’allegato III del regolamento n. 1925/2006.

Fatti e procedimento principale

I richiedenti avevano chiesto l’accesso ai documenti contenenti i voti espressi da 22 Stati membri nel comitato permanente per le piante, gli animali, gli alimenti e i mangimi, Sezione diritto alimentare generale. Tali voti avevano sostenuto il progetto di regolamento della Commissione che ha poi condotto al regolamento di esecuzione (UE) 2021/468, relativo alle specie botaniche contenenti derivati dell’idrossiantracene.

La Commissione aveva inizialmente negato l’accesso invocando l’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001; in seguito aveva adottato una decisione espressa di conferma del diniego. Il Tribunale aveva annullato tale decisione nella parte relativa al diniego fondato sulla tutela del processo decisionale.

Normativa rilevante

La Corte richiama anzitutto il regolamento n. 1049/2001, in particolare:

• considerando 2 e 4;
• articolo 1, lettera a);
• articolo 4, paragrafo 1, lettera b);
• articolo 4, paragrafo 3, primo e secondo comma.

Richiama inoltre il quadro sostanziale e procedurale della comitologia e della sicurezza alimentare:

• regolamento n. 178/2002, articolo 58;
• regolamento n. 1925/2006, articoli 8 e 14;
• regolamento n. 182/2011, in particolare considerando 6, 10 e 19-21, articoli 2, 3, 9, 10, 11, 12 e 13;
• decisione 1999/468/CE, articolo 5a;
• regole standard di procedura dei comitati, in particolare articoli 10 e 13.

Impugnazione incidentale: se i voti degli Stati membri rientrino nell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma

I richiedenti sostenevano che i voti non fossero "deliberazioni e consultazioni preliminari", ma il loro esito finale; inoltre, si trattava di atti espressivi della sovranità degli Stati membri e non di opinioni interne alla Commissione.

La Corte respinge questa tesi. Osserva che il voto nel comitato è una fase del processo decisionale: i voti esprimono il sostegno degli Stati membri al progetto di regolamento e si collocano nel quadro di una procedura che, in caso di parere favorevole del comitato, conduce alla trasmissione del progetto al Parlamento e al Consiglio per il controllo previsto dall’articolo 5a della decisione 1999/468.

La Corte afferma quindi che i documenti che concretizzano tali voti costituiscono "opinioni" ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001. Ciò non significa, però, che siano automaticamente sottratti alla divulgazione: occorre comunque verificare se la divulgazione possa seriamente pregiudicare il processo decisionale e se esista un interesse pubblico prevalente.

Ricorso principale della Commissione: rilevanza del quadro della comitologia

La Commissione sosteneva che il Tribunale avesse erroneamente escluso la rilevanza del regolamento n. 182/2011 e delle regole standard di procedura, che a suo dire impongono riservatezza sulle posizioni individuali degli Stati membri.

La Corte respinge anche questo motivo. Ricorda che l’articolo 9, paragrafo 2, del regolamento n. 182/2011, letto con il considerando 19, rinvia espressamente al regolamento n. 1049/2001 per l’accesso ai documenti; l’articolo 10 del regolamento n. 182/2011 disciplina solo il contenuto del registro dei lavori del comitato, non il regime di accesso ai documenti. Quanto alle regole standard di procedura, l’articolo 13 prevede espressamente che le domande di accesso siano trattate secondo il regolamento n. 1049/2001, mentre la confidenzialità delle deliberazioni non elimina la possibilità di accesso ai documenti.

La Corte conclude che quel quadro normativo non istituisce una presunzione generale di segretezza dei voti individuali degli Stati membri nei comitati di comitologia e non basta, da solo, a dimostrare un rischio concreto di grave pregiudizio del processo decisionale.

Ragionamento della Corte sul bilanciamento tra trasparenza e riservatezza

La Corte ribadisce il principio generale del regolamento n. 1049/2001: l’accesso più ampio possibile ai documenti delle istituzioni è la regola, mentre le eccezioni vanno interpretate restrittivamente.

Richiama la propria giurisprudenza sulla possibilità, solo in casi particolari e per categorie di documenti ben definite, di riconoscere presunzioni generali di non divulgazione. Tuttavia esclude che il settore della comitologia, nella configurazione normativa esaminata, presenti una base comparabile a quella di altri settori in cui la giurisprudenza ha ammesso tali presunzioni, come gli aiuti di Stato, il controllo delle concentrazioni o taluni procedimenti d’infrazione.

La Corte valorizza anche la natura della procedura in esame: si tratta di atti di esecuzione di portata generale che possono incidere sull’insieme dei cittadini dell’Unione. In questo contesto, le esigenze di trasparenza sono particolarmente rilevanti.

Secondo motivo della Commissione: presunto difetto di motivazione e mancata valutazione globale

La Commissione censurava il Tribunale per non aver preso in considerazione l’articolo 4, paragrafo 3, TUE e per non aver valutato che la procedura di adozione del regolamento n. 2021/468 non fosse ancora completata. La Corte respinge anche questo motivo, osservando che:

• il Tribunale aveva già esaminato i rilievi sulla cooperazione tra Stati membri e li aveva ritenuti fondati su una premessa errata, cioè sulla supposta riservatezza generalizzata delle posizioni individuali;
• la Commissione non aveva indicato nel diniego elementi specifici idonei a dimostrare un rischio concreto e serio per il processo decisionale;
• la procedura di adozione del regolamento n. 2021/468 era stata in realtà già completata prima della decisione di diniego del 7 aprile 2021.

Dispositivo

La Corte:

• respinge l’appello principale della Commissione;
• respinge l’impugnazione incidentale di Covington & Burling LLP e Bart Van Vooren;
• condanna la Commissione alle spese dell’appello principale;
• condanna i ricorrenti in impugnazione incidentale alle spese della cross-appeal;
• dichiara che il Regno dei Paesi Bassi sopporta le proprie spese.

Principio affermato

I voti individuali degli Stati membri espressi in un comitato di comitologia possono, in linea di principio, rientrare nella nozione di opinioni per uso interno ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001, ma il semplice richiamo al regime di comitologia e alla confidenzialità delle deliberazioni non basta a sottrarli alla divulgazione: la Commissione deve dimostrare in concreto che l’accesso arrecherebbe un grave pregiudizio al processo decisionale, salvo un interesse pubblico prevalente.