Corte di giustizia, Sentenza C-364/24

Validità del divieto italiano di coltivazione del mais OGM MON 810 e del meccanismo UE di opt-out

La Corte di giustizia, investita di rinvii pregiudiziali del Consiglio di Stato e del Tribunale di Udine, ha esaminato la validità del meccanismo introdotto dalla direttiva 2015/412 negli articoli 26 ter e 26 quater della direttiva 2001/18/CE, nonché la validità e l’interpretazione della decisione di esecuzione (UE) 2016/321 relativa al mais MON 810. Le controversie principali riguardavano misure italiane di distruzione delle colture e sanzioni amministrative inflitte al sig. Giorgio Fidenato per la coltivazione di mais OGM vietata in Italia.

Fatti e procedimento principale

Nella causa C‑364/24, il sig. Fidenato aveva avviato una coltivazione di mais OGM MON 810 nell’anno di semina 2021; a seguito di sopralluogo e di un provvedimento ministeriale del 14 ottobre 2021, gli era stato ordinato di distruggere le colture e ripristinare lo stato dei luoghi, sulla base della decisione di esecuzione 2016/321 e dell’articolo 35 bis del decreto legislativo n. 224/2003. Nella causa C‑393/24, al medesimo interessato erano state irrogate sanzioni amministrative pecuniarie per EUR 50 000, poi contestate dinanzi al Tribunale di Udine in relazione alla coltivazione in Friuli Venezia Giulia.

Quadro normativo dell’Unione

La pronuncia richiama la direttiva 2001/18/CE, in particolare gli articoli 1, 4, 22, 23, 26 ter, 26 quater e 33, nonché il regolamento (CE) n. 1829/2003, soprattutto l’articolo 34 sulle misure di emergenza. È inoltre centrale la direttiva (UE) 2015/412, adottata sul fondamento dell’articolo 114 TFUE, che ha inserito gli articoli 26 ter e 26 quater nella direttiva 2001/18. La Corte considera anche gli articoli 16, 18, 21, 34, 36, 52, 114 e 216, paragrafo 2, TFUE, l’articolo 3 TUE e gli accordi OMC.

Struttura del meccanismo introdotto dalla direttiva 2015/412

La Corte ricorda che il sistema UE consente due modalità distinte per limitare o vietare la coltivazione di OGM:

• l’articolo 26 ter, applicabile in corso di autorizzazione o rinnovo, consente allo Stato membro di chiedere l’esclusione del territorio dal campo geografico dell’autorizzazione;
• l’articolo 26 quater, di natura transitoria, permetteva tra il 2 aprile e il 3 ottobre 2015 di chiedere la modifica dell’ambito geografico di autorizzazioni o domande già presentate prima del 2 aprile 2015.

Nel caso del meccanismo transitorio, se il titolare dell’autorizzazione non conferma l’ambito geografico originario entro 30 giorni, la modifica si produce senza bisogno di motivazioni ulteriori; solo in caso di conferma o di mancato consenso entra in gioco la disciplina dell’articolo 26 ter, paragrafo 3.

Ricevibilità e limiti dell’esame della Corte

La Corte ha dichiarato irricevibili le questioni nella parte in cui riguardavano disposizioni non applicabili al caso concreto o formulate in modo non sufficientemente pertinente, in particolare quelle relative all’articolo 26 ter e agli articoli 2 e 3 TFUE, nonché all’articolo 26 quater, paragrafi 2 e 4, nella parte in cui non risultavano applicabili ai procedimenti principali. Ha però ritenuto ricevibili le censure rivolte ai paragrafi 1 e 3 dell’articolo 26 quater.

Ragionamento sulla libera circolazione delle merci e sull’articolo 114 TFUE

La Corte afferma che l’articolo 26 quater, paragrafi 1 e 3, si inserisce in un regime comune di ravvicinamento delle legislazioni nazionali e rientra nella nozione di misura di armonizzazione adottabile ex articolo 114 TFUE. Il legislatore dell’Unione dispone, in materia di OGM, di un ampio margine di discrezionalità, e il meccanismo non è manifestamente inidoneo rispetto agli obiettivi perseguiti.

La Corte sottolinea che il divieto di coltivazione:

• non incide sulla libera circolazione degli OGM autorizzati come tali o contenuti in prodotti, perché l’articolo 26 quater, paragrafo 6, preserva tale circolazione;
• non impedisce l’importazione di prodotti contenenti OGM;
• non priva i consumatori della possibilità di acquistare prodotti derivati da OGM;
• opera, nel caso del paragrafo 3, solo con il consenso tacito del titolare dell’autorizzazione.

Pertanto, anche ipotizzando una restrizione ai sensi dell’articolo 34 TFUE, essa sarebbe giustificata da obiettivi di interesse generale connessi alla tutela della salute, dell’ambiente e al buon funzionamento del mercato interno, ed è proporzionata.

Non discriminazione e Carta dei diritti fondamentali

Quanto al principio di non discriminazione, la Corte osserva che le misure adottate ai sensi dell’articolo 26 quater non distinguono tra prodotti nazionali e non nazionali e si applicano indifferentemente al luogo d’origine delle sementi. Inoltre, le differenze tra ordinamenti nazionali non integrano di per sé una discriminazione vietata.

La Corte esclude anche la violazione dell’articolo 16 della Carta, perché il divieto di coltivazione basato sull’articolo 26 quater, paragrafo 3, presuppone il consenso tacito del titolare dell’autorizzazione e non costituisce un’ingerenza nella libertà d’impresa. Di conseguenza, non occorre esaminare l’articolo 52 della Carta in assenza di una restrizione accertata alla libertà d’impresa.

Accordi OMC e articolo 216, paragrafo 2, TFUE

La Corte ricorda che gli accordi OMC, in linea di principio, non sono invocabili come parametro di validità degli atti dell’Unione, salvo ipotesi eccezionali non ricorrenti nel caso di specie. Non risultando che il legislatore dell’Unione abbia voluto eseguire un obbligo specifico dell’OMC, né che gli atti in questione rinviino espressamente a precise clausole OMC, l’articolo 26 quater non può essere dichiarato invalido alla luce dell’articolo 216, paragrafo 2, TFUE.

Validità della decisione di esecuzione 2016/321

Poiché la validità dell’articolo 26 quater, paragrafi 1 e 3, è stata confermata, non vi è alcun elemento che infici la validità della decisione di esecuzione 2016/321, adottata dalla Commissione per dare seguito alle richieste di 19 Stati membri, tra cui l’Italia, che avevano chiesto l’esclusione della coltivazione del mais MON 810 dal loro territorio.

Interpretazione della decisione 2016/321 e motivazione dei divieti

La Corte chiarisce che, nel quadro del meccanismo transitorio dell’articolo 26 quater, paragrafi 1 e 3, le decisioni adottate sulla base di tali disposizioni non devono essere necessariamente ricondotte ai motivi elencati nell’articolo 26 ter, paragrafo 3, lettere da a) a g). Tali motivi operano infatti solo nella diversa ipotesi prevista dall’articolo 26 quater, paragrafo 4, quando manchi il consenso del titolare dell’autorizzazione.

Sanzioni nazionali per la violazione del divieto

Quanto alla disciplina sanzionatoria italiana, la Corte afferma che la decisione di esecuzione 2016/321 non osta a una normativa nazionale che preveda sanzioni per la violazione del divieto di coltivazione. In base all’articolo 33 della direttiva 2001/18, spetta agli Stati membri stabilire sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive per le violazioni delle disposizioni nazionali adottate in attuazione della direttiva.

Dispositivo

La Corte ha concluso che:

• non emerge alcun elemento idoneo a inficiare la validità dell’articolo 26 quater, paragrafi 1 e 3, della direttiva 2001/18, né della decisione di esecuzione 2016/321;
• le decisioni adottate sulla base di tali disposizioni, non subordinate ad alcuna giustificazione particolare, non devono essere necessariamente fondate sui motivi dell’articolo 26 ter, paragrafo 3;
• la decisione 2016/321 non osta a una disciplina nazionale sanzionatoria del divieto in essa contenuto.

Implicazioni operative

Per gli operatori agricoli e i consulenti, la sentenza conferma che, nel sistema UE sugli OGM, la coltivazione può essere esclusa a livello nazionale mediante il meccanismo di opt-out introdotto dalla direttiva 2015/412, senza che ciò richieda una nuova dimostrazione di rischio ambientale o sanitario nel caso del meccanismo transitorio con consenso tacito del titolare. Ne deriva che le sanzioni interne per la coltivazione in violazione del divieto restano compatibili con il diritto dell’Unione, purché rispettino i requisiti di effettività, proporzionalità e dissuasività.