Sentenza n. 4800/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Gli ex dipendenti avevano chiesto l'ostensione dei cedolini relativi al rapporto di lavoro a decorrere dal 2015, per verificare l'eventuale spettanza di differenze retributive e valutare l'esercizio di azioni giudiziarie. Il TAR aveva ritenuto i cedolini documenti amministrativi ai sensi della legge n. 241/1990, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica del rapporto. Atac ha appellato deducendo: difetto di motivazione della sentenza per il rinvio a un precedente non pertinente e non riprodotto; erronea qualificazione dei cedolini come documenti amministrativi; mancata considerazione della loro già avvenuta consegna; sproporzione dell'ordine di ostensione rispetto all'ampiezza temporale della richiesta; uso dell'accesso in sostituzione dell'ordine di esibizione previsto dall'art. 210 c.p.c.; carenza di interesse concreto e attuale per le annualità ormai prescritte. Gli appellati hanno proposto appello incidentale sulle spese, contestando la compensazione disposta dal TAR.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto il primo motivo di appello, ritenendo viziata la motivazione della sentenza di primo grado, e ha riformato integralmente la decisione, rigettando il ricorso introduttivo. Gli ulteriori motivi di appello sono stati assorbiti, così come l'appello incidentale sulle spese. La Sezione ha chiarito che l'istanza era rivolta a una società in house e riguardava cedolini relativi alla gestione quotidiana di rapporti di lavoro. Secondo i principi dell'Adunanza Plenaria, l'accesso agli atti dei dipendenti di società che svolgono servizi pubblici è ammesso, nei limiti pubblicistici, per atti inerenti a selezioni, progressioni di carriera e auto-organizzazione degli uffici, mentre non comprende gli atti di ordinaria gestione del contratto di lavoro. La società in house conserva natura privatistica e i documenti relativi alla gestione del rapporto di lavoro costituiscono espressione di autonomia negoziale, non riconducibile alla nozione di documento amministrativo ai fini dell'accesso documentale. Neppure l'accesso civico generalizzato è stato ritenuto azionabile, poiché l'art. 5 del d.lgs. n. 33/2013 riguarda i dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, o da soggetti privati solo quando esercitino funzioni amministrative o attività di pubblico interesse; tale presupposto non ricorre per la gestione ordinaria dei rapporti di lavoro. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate per la particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 22 l. 241/1990

  "i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario"

  La disciplina dell'accesso documentale non si applica agli atti espressione dell'autonomia negoziale e della gestione privatistica dei rapporti di lavoro di una società in house, in assenza di un'attività di pubblico interesse riferibile allo specifico documento.

• art. 29 l. 241/1990

  Concorre, insieme all'art. 7, comma 2, c.p.a., a individuare l'ambito soggettivo di applicazione della disciplina dell'accesso nei confronti dei soggetti privati equiparati all'amministrazione solo nei limiti previsti dalla legge.

• art. 1 d.lgs. 175/2016

  "si applicano alle società a partecipazione pubblica le norme sulle società contenute nel codice civile e le norme generali di diritto privato"

  Le società partecipate, comprese quelle in house, hanno natura privatistica e autonoma soggettività giuridica, salvo le ipotesi di espressa ed eccezionale equiparazione ai soggetti pubblici.

• art. 5 d.lgs. 33/2013

  L'accesso civico generalizzato riguarda i dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni e, nei confronti dei soggetti privati, opera soltanto quando questi esercitino funzioni amministrative o attività di pubblico interesse; non si estende alla gestione ordinaria dei rapporti di lavoro.

• art. 7, comma 2, c.p.a.

  È richiamato, insieme all'art. 29 della legge n. 241/1990, quale fondamento della limitata equiparazione dei soggetti privati alle pubbliche amministrazioni per gli specifici profili disciplinati dalla legge.

• art. 210 c.p.c.

  L'appellante ne aveva invocato l'utilizzabilità quale strumento processuale per ottenere l'esibizione dei documenti; la relativa censura è stata assorbita.

• Cons. Stato, Ad. Plen., 28 giugno 2016, nn. 13, 14, 15, 16

  L'accesso agli atti concernenti il rapporto di lavoro presso società che svolgono servizi pubblici è ammesso per gli atti inerenti a selezione, progressione in carriera e auto-organizzazione degli uffici, ma non per gli atti di quotidiana gestione del contratto di lavoro.

Massime di principio

• Le società in house, pur operando quale longa manus dell'amministrazione sul piano organizzativo, mantengono natura privatistica e autonoma soggettività giuridica, salvo i settori e i profili per i quali una norma espressa disponga l'equiparazione all'amministrazione pubblica.
• L'accesso documentale nei confronti di una società in house non è esercitabile per ottenere documenti relativi alla gestione ordinaria e quotidiana del rapporto di lavoro, poiché tali atti sono espressione di autonomia negoziale privatistica e non costituiscono documenti amministrativi ai sensi della legge n. 241/1990.
• I dipendenti di società che svolgono servizi pubblici possono accedere agli atti del rapporto di lavoro limitatamente ai documenti inerenti alle procedure selettive di assunzione, alle progressioni di carriera e all'auto-organizzazione degli uffici, in quanto direttamente incidenti sulla disciplina pubblicistica dell'attività lavorativa.
• L'accesso civico generalizzato non si estende automaticamente ai documenti detenuti da soggetti privati: nei loro confronti è configurabile soltanto quando esercitino funzioni amministrative o attività di pubblico interesse; resta esclusa la gestione privatistica dei rapporti di lavoro.
• La qualificazione pubblicistica dell'attività svolta da una società in house non si comunica indistintamente a ogni suo atto: occorre verificare la natura e la funzione concreta del documento richiesto.

Come è indicizzato