Sentenza n. 203/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il nuovo Piano cave della Città metropolitana di Milano nella parte in cui ha stralciato l’ATEg33-C2, già previsto dal precedente piano, deducendo violazione della normativa regionale sulle attività estrattive, dell’art. 3 della l. 241/1990, delle NTA del PTC del Parco Agricolo Sud Milano, del d.lgs. 42/2004 e degli atti di pianificazione metropolitana, oltre a eccesso di potere. Con i primi due motivi ha contestato il difetto di motivazione e istruttoria circa le ragioni dello stralcio, il mancato adeguato esame delle proprie osservazioni, l’erronea interpretazione dell’art. 45 delle NTA del Parco e la prevalenza attribuita alle valutazioni del Parco e del Comune rispetto ai propri interessi e al legittimo affidamento derivante da precedenti pareri e autorizzazioni. Ha sostenuto che lo spostamento dell’ambito estrattivo non avrebbe costituito l’apertura di una nuova cava. Con il terzo motivo ha negato l’attualità delle criticità relative alla viabilità e alla falda, richiamando le misure di mitigazione, e ha sostenuto che gli interessi naturalistici collegati alla futura istituzione di un parco naturale non ancora perfezionata dovessero recedere rispetto al proprio affidamento. Con il quarto motivo ha dedotto che la VIncA aveva ritenuto compatibile l’ATE con la ZSC e che erano già state rilasciate autorizzazioni paesaggistiche. Con il quinto motivo ha lamentato la mancata valorizzazione del legittimo affidamento. L’attività estrattiva risultava tuttavia inattiva dal 2006, per il mancato superamento delle criticità viabilistiche, e l’impianto continuava a utilizzare materiale proveniente dall’esterno dell’ATE.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha ritenuto non necessario esaminare l’eccezione di inammissibilità per difetto di interesse, poiché il ricorso era infondato nel merito, e ha respinto anche la richiesta di rinvio del Parco, escludendo una lesione del diritto di difesa. Nel merito, il Collegio ha qualificato il Piano cave come atto generale di pianificazione e programmazione, caratterizzato da ampia discrezionalità amministrativa e tecnico-valutativa, sindacabile soltanto per manifesta illogicità, irragionevolezza, incoerenza o incompletezza dell’istruttoria e della valutazione. Ha rilevato che le controdeduzioni della ricorrente erano state esaminate nella relazione istruttoria e che la società, nella fase regionale, non aveva presentato osservazioni formali, limitandosi a un’audizione. Lo stralcio dell’ATE è stato ritenuto coerente con l’art. 45 delle NTA del Parco, poiché lo spostamento avrebbe comportato, per diversità di perimetro, volumi, profondità di escavo e opere accessorie, la sostanziale apertura di una nuova cava, vietata nel territorio del Parco. La scelta amministrativa è stata inoltre ritenuta supportata dalle criticità ambientali, paesaggistiche, urbanistiche e viabilistiche risultanti dalla VAS, dalla VIncA, dai pareri del Parco e del Comune e dalla relazione istruttoria: prossimità alla ZSC, interferenza con il Fontanile Castagnolo, rischio per gli ecosistemi, possibile innalzamento della falda e traffico dei mezzi in prossimità di scuole e aree sensibili. Il TAR ha escluso la violazione del legittimo affidamento, poiché il privato non ha diritto alla conferma della precedente pianificazione né alla conservazione sine die di autorizzazioni rilasciate in un contesto non più attuale; inoltre, l’attività estrattiva non era mai divenuta operativa e l’ATE era inattivo da molti anni. Le misure di mitigazione della falda non eliminavano il rischio e le criticità viabilistiche non risultavano risolte. La mancata conclusione del procedimento di istituzione del parco naturale non rendeva recessivi gli interessi ambientali, che la normativa regionale indica tra gli obiettivi primari del Piano cave. Anche le precedenti valutazioni di compatibilità ambientale e paesaggistica non vincolavano la nuova pianificazione, essendo riferite a una situazione fattuale e giuridica diversa. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 3 l. 241/1990

  Nella pianificazione generale delle attività estrattive non è necessaria una motivazione specifica per ogni singola area, purché le scelte risultino coerenti con l’istruttoria e con la ponderazione degli interessi coinvolti.

• art. 1 l.r. Lombardia 20/2021

  Il Piano cave persegue, tra gli altri, sviluppo sostenibile, limitazione del consumo di suolo e tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e del paesaggio; tali finalità possono giustificare lo stralcio di un ambito estrattivo.

• art. 45 NTA del PTC del Parco Agricolo Sud Milano

  nel «territorio del Parco è vietata l’apertura di nuove cave ed è consentito il solo ampliamento delle attività esistenti»

  Lo spostamento di un ambito estrattivo su aree diverse, con nuova escavazione, nuovi volumi e opere accessorie, può essere qualificato come apertura di una nuova cava, non consentita nel territorio del Parco.

• d.lgs. 42/2004

  Le esigenze di tutela paesaggistica concorrono alla valutazione discrezionale della pianificazione estrattiva e non sono superate da precedenti autorizzazioni riferite a un contesto non più attuale.

• art. 1 l. 241/1990

  Il principio di tutela del legittimo affidamento non impedisce la revisione periodica della pianificazione quando manchi una situazione qualificata e l’amministrazione debba rivalutare interessi pubblici ambientali e territoriali.

• art. 11 TFUE

  Il principio dello sviluppo sostenibile costituisce, secondo la normativa regionale richiamata, uno degli obiettivi del Piano cave e sostiene la prevalenza delle esigenze di tutela ambientale nella pianificazione.

Massime di principio

• Il piano delle attività estrattive è un atto generale di pianificazione e programmazione caratterizzato da ampia discrezionalità amministrativa e tecnico-valutativa; il sindacato giurisdizionale è limitato alla verifica di logicità, coerenza, completezza e non manifesta irragionevolezza della valutazione, non potendo sostituire le scelte dell’amministrazione con quelle del giudice o del privato.
• Nella pianificazione generale delle cave, in ragione dell’elevato numero di destinatari e dell’interdipendenza delle previsioni, non è necessaria una motivazione analitica riferita a ciascuna area, purché la decisione sia sorretta dall’istruttoria complessiva e dalla considerazione degli interessi ambientali, paesaggistici, territoriali ed economici.
• Il privato operatore del settore non vanta un’aspettativa giuridicamente tutelata alla conferma di un ambito estrattivo o dei volumi previsti dal piano precedente; la revisione periodica della pianificazione può modificare o eliminare precedenti previsioni per effetto del mutamento del contesto e della rivalutazione degli interessi pubblici.
• Nel territorio di un parco, il divieto di apertura di nuove cave impedisce di qualificare come mero spostamento o ampliamento la previsione di un diverso ambito, con differente perimetro, nuova escavazione, nuovi volumi e opere di servizio e accesso, quando l’intervento sostanzialmente costituisca una nuova attività estrattiva.
• Precedenti autorizzazioni ambientali, paesaggistiche o estrattive non vincolano sine die l’amministrazione nella successiva pianificazione se sono state rilasciate in una situazione di fatto e di diritto non più attuale; a maggior ragione non sussiste affidamento qualificato quando l’attività autorizzata non sia mai divenuta operativa.
• Nella pianificazione estrattiva, gli interessi ambientali e paesaggistici non diventano recessivi per il solo fatto che il procedimento di istituzione di una specifica area protetta non sia ancora concluso, soprattutto quando la normativa di settore li individui espressamente tra gli obiettivi primari della pianificazione.

Come è indicizzato