Sentenza n. 1786/2026 - Torino, Sezione 1

Esito

La controversia

La società e il suo legale rappresentante hanno impugnato l'atto con cui il Comune, dopo la scadenza dell'autorizzazione alla coltivazione della cava e a seguito di precedenti diffide e sopralluoghi, ha comunicato l'intenzione di escutere la polizza fideiussoria prestata a garanzia degli obblighi di recupero ambientale. L'atto accoglieva soltanto la richiesta di ulteriori approfondimenti istruttori, disponendo l'affidamento a un professionista della redazione del progetto di completamento delle opere e della quantificazione della spesa da porre a base dell'escussione. I ricorrenti contestavano la sussistenza dei presupposti dell'escussione e chiedevano l'annullamento dell'atto e degli atti presupposti, sostenendo anche la rilevanza del fatto che l'atto non fosse ancora la formale richiesta di pagamento rivolta alla compagnia assicurativa e fosse stato adottato nell'ambito del procedimento disciplinato dalla l. n. 241/1990. Il TAR ha rilevato d'ufficio il possibile difetto di giurisdizione e ha sottoposto la questione al contraddittorio delle parti.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, indicando come munito di giurisdizione il giudice ordinario, davanti al quale il giudizio può essere riproposto nelle forme e nei termini di legge. La controversia riguarda infatti l'escussione, o gli atti preliminari immediatamente funzionali all'escussione, di una polizza fideiussoria prestata a garanzia di obblighi di recupero ambientale. Il Comune agisce in base a un rapporto contrattuale privatistico di garanzia e fa valere un diritto di credito, non un potere autoritativo né una valutazione discrezionale esercitata nell'ambito del rapporto autorizzativo. La natura privatistica non cambia perché l'atto impugnato è preliminare alla formale richiesta di pagamento, né perché il Comune ha seguito le forme partecipative della l. n. 241/1990: il riparto di giurisdizione dipende dalla natura della posizione giuridica azionata e del rapporto sostanziale, non dalla tipologia formale dell'atto. Diversamente, si determinerebbe un irragionevole frazionamento della giurisdizione tra atti endoprocedimentali e atto conclusivo, con rischio di conflitto tra giudicati. Il TAR ha distinto il caso da un precedente relativo a un atto di indirizzo della Giunta comunale, la cui legittimità era stata esaminata per la possibile lesione reputazionale derivante dall'accertamento pubblico dell'inadempimento: qui, invece, la domanda concerne direttamente i presupposti per l'escussione della garanzia e per l'esercizio del relativo credito. Le spese sono state compensate per la difficoltà interpretativa della questione e la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 32 l.r. n. 23/2016

  la mancata esecuzione dei lavori indicati entro il termine stabilito comporterà l’escussione della garanzia finanziaria a suo tempo prestata

  La disposizione costituisce il fondamento della diffida comunale all'esecuzione degli interventi di recupero ambientale e dell'avvertimento relativo all'escussione della garanzia.

• l. n. 241/1990

  L'adozione delle forme partecipative previste dalla legge sul procedimento amministrativo non modifica la natura privatistica del rapporto di garanzia né il riparto di giurisdizione.

• art. 103, primo comma, Cost.

  Il riparto della giurisdizione non può essere fondato esclusivamente sul tipo formale di atto impugnato, anziché sulla posizione giuridica soggettiva sostanziale, poiché ciò determinerebbe un frazionamento della tutela.

Massime di principio

• La controversia sull'escussione, da parte di un Comune, di una polizza fideiussoria prestata a garanzia di obblighi assunti dal privato nell'ambito di un rapporto amministrativo appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, perché l'amministrazione agisce in un rapporto privatistico di garanzia e fa valere un diritto di credito, senza esercitare poteri autoritativi.
• La giurisdizione ordinaria sussiste anche quando l'impugnazione riguarda un atto preliminare o endoprocedimentale funzionale all'escussione della polizza, e non ancora la formale richiesta di pagamento rivolta al fideiussore: la natura della controversia non può dipendere dalla fase procedimentale o dalla forma dell'atto impugnato.
• L'applicazione delle garanzie partecipative della l. n. 241/1990 nell'iter finalizzato all'escussione di una polizza fideiussoria non trasforma il rapporto di garanzia in un rapporto pubblicistico e non attribuisce la controversia alla giurisdizione amministrativa.
• Il collegamento funzionale tra la polizza fideiussoria e il titolo amministrativo o gli obblighi di recupero ambientale non è sufficiente a radicare la giurisdizione amministrativa quando la domanda riguarda direttamente la sussistenza dei presupposti dell'escussione e l'esercizio del credito derivante dal contratto di garanzia.

Come è indicizzato