Sentenza n. 1570/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’appellante ha chiesto la riforma della sentenza del TAR che aveva respinto la domanda risarcitoria proposta ai sensi dell’art. 30 c.p.a. per i danni asseritamente subiti durante circa dieci anni di contenzioso relativo al riconoscimento dell’abilitazione scientifica nazionale e alla mancata progressione nella carriera universitaria. Il primo motivo ha contestato l’esclusione della colpa dell’amministrazione, sostenendo che la precedente sentenza di annullamento aveva evidenziato tre vizi: l’assenza di una valutazione collegiale di sintesi, la particolare rilevanza della maggioranza di tre giudizi favorevoli su cinque e l’illogicità e contraddittorietà dei due giudizi individuali negativi. L’appellante ha inoltre dedotto che tali violazioni integrassero negligenza, imprudenza e imperizia, indipendentemente dalla novità del quadro normativo, e che la successiva condotta ministeriale, culminata in ulteriori giudizi di ottemperanza e nell’annullamento della seconda valutazione per elusione del giudicato, confermasse la colpa dell’amministrazione. Gli ulteriori profili riguardavano, in via subordinata, il nesso causale e la prova del danno, inclusa la perdita della possibilità di essere nominato professore associato, ma il giudice li ha ritenuti assorbiti.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto dirimente l’assenza dell’elemento soggettivo della colpa, requisito indispensabile della responsabilità aquiliana della pubblica amministrazione. La Commissione aveva operato nel quadro normativo allora vigente, che prevedeva il conferimento dell’abilitazione con la maggioranza qualificata dei quattro quinti e richiedeva il superamento dei parametri quantitativi relativi agli indicatori di attività scientifica. Il mancato raggiungimento della maggioranza e il mancato superamento degli indicatori erano stati ritenuti sufficienti a giustificare il giudizio negativo e il richiamo ai giudizi individuali, senza necessità di una diversa composizione collegiale degli stessi. La vicenda si collocava inoltre nella prima tornata dell’abilitazione scientifica nazionale, caratterizzata da obiettiva novità e incertezza normativa e giurisprudenziale, anche quanto agli effetti erga omnes delle successive pronunce che avevano dichiarato illegittima la disciplina della maggioranza qualificata. Tale situazione escludeva la colpa dell’amministrazione. Il giudice ha escluso che la successiva attività amministrativa costituisse prova della colpa, rilevando che anche la nuova Commissione aveva unanimemente ritenuto il candidato privo dei requisiti quantitativi, non avendo superato le mediane di riferimento per nessuno dei tre indicatori. La contestazione dell’appellante circa la mancata deroga agli indicatori è stata giudicata generica e non idonea a dimostrare negligenza o imperizia. L’assenza di colpa ha reso superfluo l’esame del nesso causale e dell’esistenza del danno risarcibile. Le spese del grado sono state compensate per la complessità del contenzioso; il contributo unificato è rimasto a carico dell’appellante.

Norme richiamate

• art. 30 c.p.a.

  Disciplina l’azione risarcitoria davanti al giudice amministrativo; la domanda richiede la sussistenza degli elementi costitutivi della responsabilità della pubblica amministrazione, tra cui la colpa dell’apparato.

• art. 64 c.p.a.

  Richiamato con riguardo all’onere di provare che, in caso di condotta amministrativa legittima, il candidato avrebbe conseguito la nomina a professore associato.

• art. 97 Cost.

  Indicato dall’appellante quale parametro dei principi di imparzialità, trasparenza e buon andamento dell’attività delle commissioni esaminatrici; il richiamo non è stato ritenuto decisivo ai fini della responsabilità risarcitoria.

• art. 8 d.P.R. n. 222/2011

  Nella disciplina vigente all’epoca dei fatti prevedeva la maggioranza qualificata dei quattro quinti dei commissari per il conferimento dell’abilitazione scientifica nazionale; la sua applicazione, in un quadro di obiettiva incertezza normativa e giurisprudenziale, ha escluso la colpa dell’amministrazione.

• art. 8, comma 5, d.P.R. n. 222/2011

  Prevedeva la maggioranza qualificata dei quattro quinti; la disposizione è stata successivamente dichiarata illegittima dalla giurisprudenza amministrativa, ma tale evoluzione non rendeva colposa l’applicazione della norma quando essa era ancora vigente e cogente.

• art. 6, comma 2, d.m. n. 76/2012

  Richiedeva una valutazione positiva con riferimento agli indicatori di impatto della produzione scientifica quale presupposto per conseguire l’abilitazione; il mancato superamento degli indicatori è stato ritenuto idoneo a giustificare il giudizio negativo.

Massime di principio

• Nell’azione risarcitoria contro la pubblica amministrazione, l’assenza della colpa dell’apparato è sufficiente a escludere la responsabilità e rende superfluo l’esame del nesso causale e del danno, anche quando tali ulteriori elementi siano astrattamente ipotizzabili.
• La novità della disciplina applicabile e l’obiettiva incertezza normativa e giurisprudenziale possono escludere la colpa dell’amministrazione nell’adozione di un provvedimento successivamente annullato, soprattutto quando l’amministrazione abbia applicato una disposizione allora vigente e cogente.
• Quando la disciplina dell’abilitazione scientifica nazionale subordinava il conferimento del titolo al superamento di parametri quantitativi e a una maggioranza qualificata, il mancato raggiungimento di tali presupposti poteva giustificare il giudizio negativo della Commissione, senza che l’assenza di una più articolata valutazione collegiale di sintesi integrasse, di per sé, colpa risarcibile.
• Gli indicatori quantitativi di attività scientifica svolgono la funzione di verificare il possesso dei requisiti minimi necessari per accedere alla valutazione della Commissione; il mancato superamento degli indicatori può impedire il conferimento dell’abilitazione anche a prescindere dal diverso apprezzamento qualitativo dei commissari.
• La mera circostanza che un provvedimento sia stato annullato per vizi di legittimità non dimostra automaticamente la colpa dell’amministrazione, dovendo il giudice valutare il contesto normativo, giurisprudenziale e fattuale in cui l’atto è stato adottato.
• La successiva invalidazione di atti amministrativi adottati in esecuzione di un giudicato non dimostra necessariamente la colpa dell’amministrazione ai fini risarcitori, se l’attività successiva si fonda su una valutazione tecnica o discrezionale non provata come negligente o imperita.

Come è indicizzato