Sentenza n. 5887/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato in primo grado e poi appellato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro il provvedimento del GSE con cui era stata dichiarata la decadenza dalle tariffe incentivanti previste dal d.m. 28 luglio 2005 e richiesta la restituzione di euro 429.679,02. Il GSE aveva ritenuto sussistenti le violazioni previste dall’allegato 1, lettere a) e j), del d.m. 31 gennaio 2014, rilevando: il frazionamento delle particelle catastali originariamente interessate dai titoli abilitativi; il collegamento societario tra i soggetti responsabili degli impianti; il trasferimento della titolarità dell’impianto a ridosso dell’entrata in esercizio e prima della relativa comunicazione; la non veridicità delle dichiarazioni rese dalla cessionaria circa l’assenza di altre domande di incentivazione relative a impianti ubicati nel medesimo sito o riconducibili a società controllate o collegate; l’insussistenza dei requisiti per la qualificazione dell’impianto e l’accesso agli incentivi. L’appellante ha dedotto, con il primo motivo, l’erronea qualificazione dell’atto come provvedimento di decadenza anziché come annullamento d’ufficio o autotutela, con conseguente violazione degli artt. 1, 2 e 21-nonies della l. 241/1990, nonché la violazione del termine di 180 giorni previsto dall’art. 10 del d.m. 31 gennaio 2014. Ha sostenuto inoltre che le dichiarazioni rese fossero veritiere e che il termine fosse perentorio. Con il secondo motivo ha contestato la configurabilità dell’artato frazionamento, sostenendo che il relativo divieto non fosse previsto dalla disciplina vigente al momento delle domande e che il GSE avesse applicato retroattivamente disposizioni successive, tra cui il d.m. 5 maggio 2011. Ha contestato anche la rilevanza della delibera AEEG n. 188/2005, dei distinti punti di connessione alla rete e dei titoli edilizi separati.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha qualificato il provvedimento del GSE come dichiarazione di decadenza pubblicistica e non come annullamento d’ufficio, poiché esso è diretto ad accertare, nell’esercizio di un potere di vigilanza vincolato, la falsità o incompletezza delle dichiarazioni, la violazione di prescrizioni essenziali o l’insussistenza originaria dei requisiti per il beneficio. Ne consegue l’inapplicabilità dell’art. 21-nonies l. 241/1990, compresi il termine di diciotto mesi e l’obbligo di una specifica comparazione tra interesse pubblico e affidamento del beneficiario. La restituzione delle somme già erogate costituisce conseguenza esecutiva della decadenza e ripetizione dell’indebito. La dichiarazione non veritiera esclude inoltre la configurabilità di un affidamento legittimo e incolpevole. Il termine di 180 giorni previsto dall’art. 10 del d.m. 31 gennaio 2014 è stato ritenuto ordinatorio: il suo superamento non consuma il potere di verifica né determina l’illegittimità del provvedimento finale, restando eventualmente rilevanti conseguenze disciplinari o risarcitorie da ritardo, non configurabili nel caso concreto. La novella introdotta dall’art. 56, comma 7, d.l. 76/2020 all’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011 non è stata ritenuta retroattiva né interpretativa e non era applicabile alla decadenza adottata nel 2019. Il Collegio ha poi confermato la legittimità dell’accertamento dell’artato frazionamento. Il relativo divieto costituisce una declinazione del generale divieto di abuso del diritto, principio immanente nell’ordinamento, sicché le disposizioni successive hanno natura ricognitiva e applicativa, non costitutiva. L’unicità sostanziale dell’iniziativa poteva essere desunta da elementi gravi, precisi e concordanti, tra cui la contiguità delle particelle, il frazionamento catastale, il collegamento societario, la prossimità temporale dei trasferimenti rispetto all’entrata in esercizio e la pluralità di impianti di potenza prossima a 50 kW. La separazione formale degli impianti e la presenza di distinti punti di connessione non sono decisive in presenza di indici convergenti di unicità sostanziale. È stata ritenuta irrilevante anche la positiva definizione dei titoli edilizi comunali, poiché la qualificazione dell’artato frazionamento ai fini dell’accesso agli incentivi compete al GSE nell’esercizio dei propri poteri di verifica. L’appellante è stata condannata alla rifusione delle spese di giudizio, liquidate in euro 5.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non si applica alla decadenza dagli incentivi quando il GSE esercita un potere di controllo vincolato sulla veridicità delle dichiarazioni e sulla permanenza dei requisiti, anziché riesaminare la legittimità di un precedente provvedimento.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  Costituisce la base del potere di verifica e decadenza del GSE in caso di violazioni rilevanti nell’accesso o nel godimento degli incentivi; il potere ha natura pubblicistica e vincolata.

• art. 56, comma 7, d.l. 76/2020

  La novella relativa ai limiti temporali dell’esercizio del potere di decadenza non ha efficacia retroattiva né natura di interpretazione autentica e non si applica alle decadenze adottate prima della sua entrata in vigore.

• art. 10 d.m. 31 gennaio 2014

  Il termine di 180 giorni per la conclusione del procedimento di verifica è ordinatorio; il suo superamento non determina la perdita del potere né l’illegittimità del provvedimento finale.

• art. 2, comma 9, l. 241/1990

  La tardiva conclusione di un procedimento, in assenza di un termine perentorio, non incide di per sé sulla validità del provvedimento, potendo rilevare sul piano della performance e delle responsabilità del funzionario.

• art. 21 d.m. 5 maggio 2011

  Attribuisce al GSE, nelle more della disciplina organica dei controlli, il potere di definire modalità di verifica, comprese ispezioni, sulla veridicità dei dati e delle dichiarazioni rese per ottenere gli incentivi.

• art. 23, comma 3, d.lgs. 28/2011

  La non veridicità dei dati o la falsità delle dichiarazioni finalizzate all’ottenimento delle tariffe incentivanti comporta la decadenza, la ripetizione dell’indebito per gli incentivi già percepiti e le ulteriori conseguenze previste dalla legge.

• art. 12, comma 5, d.m. 5 maggio 2011

  Ai fini dell’attribuzione delle tariffe incentivanti, più impianti fotovoltaici realizzati dal medesimo soggetto responsabile o riconducibili a un unico soggetto responsabile e localizzati nella medesima particella catastale o su particelle catastali contigue si intendono come unico impianto di potenza cumulativa pari alla somma dei singoli impianti.

  La disposizione positivizza e specifica, per il relativo ambito applicativo, il divieto di artificioso frazionamento, senza costituirne la fonte esclusiva.

• art. 7, comma 1, d.m. 28 luglio 2005

  È richiamato in relazione alle dichiarazioni sull’assenza di ulteriori domande di incentivazione per impianti ubicati nel medesimo sito.

• art. 8 d.m. 28 luglio 2005

  È richiamato per individuare nella comunicazione di entrata in esercizio il completamento dell’iter relativo alla richiesta di incentivazione.

• art. 152, comma 2, c.p.c.

  I termini stabiliti dalla legge sono ordinatori, tranne che la legge stessa li dichiari espressamente perentori.

  In assenza di un’espressa qualificazione legislativa o di effetti normativamente collegati alla scadenza, il termine deve ritenersi ordinatorio.

• art. 97 Cost.

  È richiamato, insieme all’art. 2 Cost., quale fondamento degli obblighi di correttezza, cooperazione, completezza e autoresponsabilità del privato nei procedimenti fondati su autodichiarazioni.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Richiamato quale base per l’oscuramento delle generalità e dei dati identificativi delle parti private.

• art. 10 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato insieme alla disciplina nazionale in materia di tutela dei dati personali ai fini dell’oscuramento.

Massime di principio

• La decadenza pubblicistica da un beneficio incentivante, disposta per falsità o incompletezza delle dichiarazioni, violazione di prescrizioni essenziali o insussistenza dei requisiti, è distinta dall’annullamento d’ufficio: costituisce esercizio di un potere di controllo vincolato e non è soggetta ai presupposti, al termine e alla comparazione degli interessi previsti dall’art. 21-nonies l. 241/1990.
• Quando il beneficio pubblico è stato ottenuto sulla base di dichiarazioni non veritiere o reticenti, il destinatario non può invocare un affidamento legittimo e incolpevole sulla stabilità dell’erogazione; l’amministrazione può fondare la decadenza sul documentato accertamento della non veridicità senza una distinta motivazione sull’interesse pubblico prevalente.
• Il termine previsto per la conclusione di un procedimento di verifica degli incentivi è ordinatorio in assenza di un’espressa previsione di perentorietà o di effetti decadenziali collegati alla sua scadenza; il suo superamento non consuma il potere amministrativo e non invalida il provvedimento finale.
• Il divieto di artificioso frazionamento degli impianti fotovoltaici costituisce una specificazione settoriale del generale divieto di abuso del diritto e opera anche prima della sua puntuale positivizzazione regolamentare; le disposizioni successive possono chiarirne gli elementi applicativi senza avere natura costitutiva del divieto.
• L’artato frazionamento di un impianto può essere desunto da un insieme di fatti gravi, precisi e concordanti, quali contiguità delle particelle, frazionamenti catastali, collegamenti societari, prossimità dei trasferimenti rispetto all’entrata in esercizio e uniformità dell’iniziativa economica; non è necessaria la prova di ogni specifico vantaggio elusivo né di una violazione del criterio di remunerazione degli investimenti.
• In presenza di elementi di unicità sostanziale dell’iniziativa, la separazione formale degli impianti, compresa la disponibilità di distinti punti di connessione alla rete o di titoli edilizi separati, non esclude la qualificazione unitaria ai fini dell’accesso agli incentivi.

Come è indicizzato