Sentenza n. 5726/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha appellato la sentenza del TAR deducendo, in primo luogo, la violazione dell’art. 9 d.P.R. 327/2001, dell’art. 42 Cost. e del termine quinquennale dei vincoli espropriativi, sostenendo che la destinazione a verde pubblico impressa alla porzione del terreno ricadente nella fascia di rispetto cimiteriale costituisse un vincolo sostanzialmente espropriativo a tempo indeterminato. È stata inoltre contestata l’incongruità della misura compensativa, pari a 0,20 mq. di diritti edificatori per ogni metro quadrato trasferito al Comune. Con il secondo motivo sono stati dedotti difetto di motivazione, irrazionalità e violazione dell’art. 42 Cost., per mancata ponderazione della pregressa vocazione produttiva dell’area e dell’attività produttiva già esistente. Con il terzo motivo la società ha denunciato sviamento, violazione dei principi di legalità, tipicità e riserva di legge in materia espropriativa, espropriazione larvata, violazione dell’art. 11 l.r. Lombardia n. 12/2005 e lesione del legittimo affidamento, assumendo che la perequazione urbanistica producesse surrettiziamente effetti ablativi mediante l’attribuzione di diritti edificatori ritenuti esigui. Con il quarto motivo è stato dedotto un ulteriore difetto di motivazione, illogicità e contraddittorietà per mancato adeguamento della nuova variante alla precedente decisione resa sul ricorso straordinario avverso il PGT antecedente. Il Comune ha riproposto eccezioni di inammissibilità per insindacabilità delle scelte urbanistiche e genericità dei motivi, non esaminate dal Collegio perché l’appello è stato ritenuto infondato.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto al primo motivo, ha ritenuto che la destinazione a verde pubblico della porzione ricadente nella fascia di rispetto cimiteriale non costituisse un vincolo preordinato all’esproprio, ma la coerente razionalizzazione di una destinazione conformativa già risultante dagli strumenti urbanistici precedenti. La fascia di rispetto cimiteriale era infatti presente fin dal 1962 e comportava l’inedificabilità dell’area; la restante porzione esterna era stata variamente destinata a verde privato e, limitatamente all’area del capannone, ad attività produttiva. La previsione non era quindi soggetta al termine quinquennale dei vincoli espropriativi. Il Collegio ha inoltre valorizzato il meccanismo perequativo e la possibilità di utilizzare diritti edificatori trasferibili, escludendo la dedotta incongruità della misura compensativa nei termini prospettati. Il secondo motivo è stato respinto perché la decisione resa sul precedente ricorso straordinario non riguardava la porzione oggi assoggettata a verde pubblico e perché la disciplina consentiva comunque interventi privati collegati alla realizzazione di opere di utilità pubblica. Il sindacato sulle scelte pianificatorie è stato ritenuto limitato ai casi di manifesta irragionevolezza o abnormità, non ravvisati nel caso concreto. Il terzo motivo è stato respinto in quanto l’art. 11, comma 3, l.r. Lombardia n. 12/2005 ammette espressamente l’attribuzione di aree in permuta o di diritti edificatori trasferibili quale compensazione per la cessione gratuita di aree destinate a interventi di interesse pubblico o generale. La perequazione prevista dal PGT costituiva una facoltà riconosciuta alla proprietaria, non un procedimento espropriativo occulto, e non risultava leso un affidamento incolpevole nella conservazione della disciplina urbanistica. Il quarto motivo è stato respinto perché la variante del 2019 costituiva esercizio ex novo della potestà pianificatoria, nell’ambito dell’ampia discrezionalità amministrativa, e non era stata dimostrata alcuna illogicità o contraddittorietà. Le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 9 d.P.R. 327/2001

  Il termine quinquennale riguarda i vincoli preordinati all’esproprio; la destinazione della fascia di rispetto cimiteriale è stata qualificata dal giudice come destinazione conformativa e non espropriativa.

• art. 42 Cost.

  La tutela costituzionale della proprietà non impedisce le scelte urbanistiche conformative, purché non si traducano in un vincolo sostanzialmente espropriativo illegittimo.

• art. 11, comma 3, l.r. Lombardia n. 12/2005

  alle aree destinate alla realizzazione di interventi di interesse pubblico o generale, non disciplinate da piani e da atti di programmazione, possono essere attribuiti, a compensazione della loro cessione gratuita al comune, aree in permuta o diritti edificatori trasferibili su aree edificabili previste dagli atti di PGT anche non soggette a piano attuativo. In alternativa a tale attribuzione di diritti edificatori, sulla base delle indicazioni del piano dei servizi il proprietario può realizzare direttamente gli interventi di interesse pubblico o generale, mediante accreditamento o stipulazione di convenzione con il comune per la gestione del servizio.

  La norma consente la perequazione urbanistica mediante attribuzione di aree in permuta o diritti edificatori trasferibili, oppure la realizzazione diretta di interventi di interesse pubblico; tale meccanismo non costituisce, di per sé, un procedimento espropriativo occulto.

• art. 14.5 del Piano delle Regole

  La previsione della perequazione urbanistica contenuta nello strumento pianificatorio è stata ritenuta conforme all’art. 11, comma 3, l.r. Lombardia n. 12/2005 e configurata come facoltà del proprietario.

Massime di principio

• La destinazione urbanistica di un’area ricadente nella fascia di rispetto cimiteriale, quando costituisce applicazione coerente di un limite conformativo già previsto dalla pianificazione e dalla legge, non integra un vincolo preordinato all’esproprio soggetto al termine quinquennale, anche se l’area è rappresentata nello strumento urbanistico come verde pubblico.
• Il sindacato giurisdizionale sulle scelte di pianificazione urbanistica non può estendersi al merito delle opzioni amministrative e resta circoscritto ai casi di manifesta irragionevolezza, abnormità, illogicità o contraddittorietà, che devono essere concretamente dimostrati.
• La previsione di meccanismi perequativi, consistenti nell’attribuzione di diritti edificatori trasferibili o di aree in permuta in compensazione della cessione gratuita di aree destinate a interventi di interesse pubblico o generale, non determina di per sé un’espropriazione larvata, quando sia prevista dalla legislazione regionale e configurata come facoltà del proprietario.
• La riedizione della pianificazione urbanistica dopo l’annullamento di una precedente disciplina costituisce esercizio ex novo della potestà pianificatoria; la nuova variante non è illegittima per il solo fatto di non ripristinare la precedente destinazione, purché la nuova scelta rispetti i limiti di legge e non sia manifestamente irragionevole.
• La tutela dell’affidamento del proprietario non comporta, in assenza di specifiche circostanze qualificate, un diritto alla conservazione nel tempo della precedente disciplina urbanistica, soprattutto quando la nuova pianificazione si fondi su una diversa qualificazione conformativa dell’area.

Come è indicizzato