Sentenza n. 6205/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguardava il silenzio del Comune di Francavilla Fontana sulle istanze del 19 marzo e del 22 aprile 2024, presentate dalla società appaltatrice incaricata dei lavori di rifacimento della rete idrica, per ottenere l'autorizzazione alla manomissione del suolo pubblico. Acquedotto Pugliese, che aveva affidato i lavori e che aveva interesse alla loro esecuzione nell'ambito del piano degli investimenti, aveva proposto ricorso ex art. 31 c.p.a. deducendo la propria legittimazione, in quanto cointeressata al rilascio dell'autorizzazione e in quanto il capitolato imponeva all'appaltatrice di presentare le istanze. In appello ha censurato la dichiarazione di inammissibilità pronunciata dal TAR, sostenendo che l'art. 31 c.p.a. riconosce la legittimazione a chiunque vi abbia interesse e richiamando un precedente nel quale era stata riconosciuta la legittimazione di un soggetto diverso dall'istante.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha distinto, nell'ambito delle condizioni dell'azione, la possibilità giuridica dell'azione, l'interesse a ricorrere e la legitimatio ad causam, rilevando che tali condizioni devono sussistere al momento della proposizione della domanda e permanere sino alla decisione. Nel rito avverso il silenzio, la legittimazione e la possibilità giuridica dell'azione presuppongono l'esistenza di un obbligo di provvedere dell'amministrazione e una posizione differenziata del ricorrente rispetto a tale obbligo. Nei procedimenti a istanza di parte, tale posizione spetta normalmente al soggetto individuato dalla legge che ha presentato l'istanza e al quale fa capo il rapporto di diritto pubblico autorizzatorio. Nel caso concreto, l'art. 57, comma 3, del capitolato aveva trasferito all'appaltatrice non solo l'onere materiale di presentare la domanda, ma l'intero rapporto autorizzatorio, compreso l'obbligo di ottenere i permessi e rispettare le prescrizioni dell'autorità competente. L'appaltatrice era quindi l'unico soggetto direttamente titolare della posizione derivante dalle istanze e dell'utilità del titolo per l'esecuzione dei lavori. Acquedotto vantava invece un interesse indiretto e mediato dal rapporto contrattuale con l'appaltatrice, estraneo al thema decidendum del giudizio sul silenzio e tutelabile, nei rapporti interni, mediante rimedi civilistici. Le diffide inviate da Acquedotto non potevano modificare l'intestazione del rapporto di diritto pubblico, né la legittimazione poteva fondarsi sulla mera cointeressenza all'esecuzione dei lavori. Il precedente richiamato dall'appellante riguardava una diversa situazione, nella quale il terzo era controinteressato alla conclusione del procedimento e vantava un interesse antagonista, qualificato e altrimenti non tutelabile. Il giudice ha pertanto ritenuto assorbite le ulteriori questioni relative agli atti autorizzativi e alle proroghe. Le spese del grado sono state compensate per la novità della questione giuridica.

Norme richiamate

• art. 31 c.p.a.

  Decorsi i termini per la conclusione del procedimento amministrativo e negli altri casi previsti dalla legge, chi vi ha interesse può chiedere l'accertamento dell'obbligo dell'amministrazione di provvedere

  Nel rito avverso il silenzio, la legittimazione richiede una posizione differenziata del ricorrente rispetto all'obbligo dell'amministrazione di provvedere; nei procedimenti a istanza di parte, tale posizione spetta di regola al soggetto che ha presentato l'istanza e al quale è intestato il rapporto autorizzatorio.

• art. 117 c.p.a.

  Disciplina processuale del ricorso avverso il silenzio dell'amministrazione.

• art. 100 c.p.c.

  Richiamato quale fondamento dell'interesse ad agire, distinto dalla legittimazione e dalla legitimatio ad causam.

• art. 57, comma 3, del capitolato

  tutti i permessi necessari e a seguire tutte le disposizioni emanate

  La clausola è stata interpretata nel senso di trasferire all'appaltatrice l'intero onere relativo al rapporto autorizzatorio pubblico, non soltanto quello materiale di presentare la domanda.

Massime di principio

• Nel giudizio amministrativo le condizioni dell'azione devono sussistere al momento della proposizione della domanda e permanere fino alla decisione; esse vanno valutate in astratto con riferimento alla domanda proposta e non in base all'esito del giudizio.
• Nel rito avverso il silenzio, la legittimazione a ricorrere presuppone l'esistenza di un obbligo di provvedere dell'amministrazione e una posizione differenziata del ricorrente rispetto a tale obbligo.
• Nei procedimenti autorizzatori avviati su istanza di parte, la legittimazione al ricorso avverso il silenzio spetta normalmente al soggetto che, secondo la legge e gli atti regolatori del rapporto, ha presentato l'istanza ed è titolare del rapporto di diritto pubblico autorizzatorio.
• L'interesse indiretto e mediato derivante da un rapporto contrattuale con il soggetto istante non attribuisce, di regola, la legittimazione a proporre il ricorso avverso il silenzio, quando l'utilità perseguita riguarda l'esecuzione del contratto e può essere fatta valere nei confronti della controparte mediante rimedi civilistici.
• La legittimazione del terzo diverso dall'istante può essere riconosciuta quando il terzo sia portatore di un interesse qualificato e antagonista rispetto a quello dell'istante, leso dalla mancata conclusione del procedimento e altrimenti non tutelabile.

Come è indicizzato