Sentenza n. 10570/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti ministeriali di certificazione del superamento del tetto di spesa per dispositivi medici e di adozione delle linee guida, nonché la determina della Provincia Autonoma di Trento che le aveva richiesto euro 84.597,98 a titolo di ripiano e il successivo provvedimento APSS che aveva rideterminato l'importo in euro 21.149,49. Ha dedotto l'illegittimità costituzionale ed eurounitaria del payback per violazione della libertà d'impresa, della concorrenza, dell'equilibrio economico delle commesse, del legittimo affidamento, della capacità contributiva e del principio di irretroattività. Ha lamentato inoltre che la fissazione successiva dei tetti regionali e la richiesta di ripiano avrebbero alterato ex post l'equilibrio delle gare e dei contratti, rappresentando che l'importo originario eccedeva l'utile delle commesse e che i bilanci societari delle annualità interessate erano negativi. Ha chiesto anche il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE e, subordinatamente, l'accertamento che l'importo dovuto non potesse eccedere euro 21.149,49.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso e i motivi aggiunti nella parte relativa ai decreti ministeriali e agli ulteriori atti statali presupposti. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, ha ritenuto il meccanismo del payback ragionevole e proporzionato, non lesivo della libertà d'impresa, dell'affidamento, della proprietà o della riserva di legge. Il sistema era conoscibile dagli operatori sin dal 2015: erano già previste sia le percentuali di ripiano sia il criterio di riparto proporzionale al fatturato. Il successivo accordo del 2019 e gli atti ministeriali del 2022 hanno reso operativo il meccanismo senza introdurre un obbligo sostanzialmente nuovo. Il fatturato, anche al lordo dei costi, è stato ritenuto parametro non arbitrario per graduare il contributo solidaristico; la perdita delle singole commesse o dei bilanci dell'impresa non incide sulla legittimità della disciplina generale. Il payback opera inoltre ab externo sulla sfera patrimoniale complessiva dell'impresa e non modifica il sinallagma o l'equilibrio dei singoli contratti pubblici, sicché non è pertinente l'art. 72 della direttiva 2014/24/UE. Il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia è stato negato. Quanto alla determina provinciale e al provvedimento APSS, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo: tali atti svolgono una funzione meramente tecnico-contabile e vincolata, limitandosi a individuare i fornitori e a calcolare l'importo dovuto sulla base di dati contabili, percentuali e presupposti già fissati dalla legge e dagli atti statali. La controversia riguarda quindi un diritto soggettivo patrimoniale e il quantum di un'obbligazione pecuniaria, devoluto al giudice ordinario. Anche le questioni sull'applicazione della riduzione al 25 per cento, sull'efficacia sostitutiva del provvedimento APSS e sull'importo massimo dovuto dovranno essere eventualmente proposte davanti al giudice ordinario. La causa può essere riassunta ai sensi dell'art. 11 c.p.a. entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  La disciplina individua i soggetti obbligati, l'oggetto del ripiano, le percentuali di concorso e il criterio proporzionale al fatturato; il comma 9-bis attribuisce alle regioni e alle province autonome l'attività attuativa di individuazione dei fornitori e di quantificazione delle somme sulla base dei presupposti già definiti.

• art. 17, comma 1, lettera c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e la responsabilità regionale per il ripiano dello sforamento.

• art. 15, comma 13, lettera f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Ha fissato, a decorrere dal 2014, il tetto di spesa nazionale per i dispositivi medici nella misura del 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha novellato l'art. 9-ter, comma 8, prevedendo la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato delle aziende al lordo dell'IVA e la certificazione ministeriale.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell'art. 9-ter, disciplinando la procedura di attuazione del payback per le annualità 2015-2018.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha istituito il fondo destinato alle regioni e previsto, nella versione originaria, la definizione agevolata degli obblighi di ripiano mediante pagamento del 48 per cento; la relativa disciplina è stata successivamente dichiarata costituzionalmente illegittima nella parte in cui non si applicava a tutte le imprese.

• art. 7 d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  «gli obblighi a carico delle aziende fornitrici [...] si intendono assolti con il versamento [...] della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali»

  Prevede una definizione agevolata degli obblighi di ripiano per il 2015-2018; le controversie sul quantum, sull'estinzione dell'obbligazione e sull'applicazione della riduzione appartengono alla giurisdizione ordinaria.

• art. 53 Cost.

  Non è violato: il fatturato costituisce un indice non arbitrario e ragionevole della dimensione economica dell'impresa nel mercato dei dispositivi medici; il payback non è un prelievo sul reddito, ma un contributo solidaristico.

• art. 41 Cost.

  La disciplina del payback è stata ritenuta compatibile con la libertà di iniziativa economica perché costituisce una misura ragionevole e proporzionata di contenimento della spesa sanitaria.

• art. 23 Cost.

  La riserva di legge è rispettata, poiché la disciplina identifica i soggetti obbligati, la prestazione imposta e i criteri generali di determinazione del ripiano.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della causa dichiarata priva di giurisdizione amministrativa entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

• art. 72 direttiva 2014/24/UE

  Non è pertinente, poiché il payback non modifica i contratti pubblici né il loro equilibrio economico, ma opera esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori.

• artt. 16 e 17 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Non ostano all'imposizione di un contributo solidaristico proporzionato a carico degli operatori economici che beneficiano della spesa sanitaria pubblica.

Massime di principio

• Il payback sui dispositivi medici per le annualità 2015-2018 non viola, in quanto tale, la libertà d'impresa, il legittimo affidamento o il principio di irretroattività quando l'obbligo di ripiano, le percentuali di concorso e il criterio proporzionale al fatturato erano già conoscibili dagli operatori prima della partecipazione alle gare e della conclusione dei contratti.
• Il fatturato dell'impresa, anche al lordo dei costi e indipendentemente dall'utile concretamente realizzato sulle singole commesse, può costituire un parametro ragionevole per determinare la quota di un contributo solidaristico destinato al ripiano della spesa sanitaria.
• Il payback sui dispositivi medici opera esternamente ai singoli contratti pubblici e non ne modifica il sinallagma, il prezzo o l'oggetto; pertanto non costituisce una modifica contrattuale rilevante ai sensi dell'art. 72 della direttiva 2014/24/UE.
• Gli atti regionali o provinciali che, sulla base di presupposti, percentuali e dati contabili già predeterminati dalla legge e dagli atti statali, individuano i fornitori e quantificano il payback svolgono attività vincolata, meramente tecnico-contabile e ricognitiva, priva di esercizio di potere autoritativo.
• Le controversie relative alla concreta quantificazione, esigibilità, riduzione o estinzione dell'obbligazione di payback, quando riguardano il rapporto patrimoniale tra amministrazione e impresa fornitrice, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di diritti soggettivi e non di interessi legittimi.
• La successiva riduzione legislativa della quota di payback costituisce una scelta di definizione agevolata del contenzioso e non implica il riconoscimento dell'illegittimità originaria del meccanismo né degli atti adottati in sua applicazione.

Come è indicizzato