Cassazione Civile, Ordinanza n. 19171/2023 del 06/07/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da un progetto di programmazione negoziata per il recupero di immobili e la realizzazione di interventi socio-culturali nell'ambito del programma "Appia Antica". La società attrice esponeva che, a seguito di protocolli di concertazione, incontri interistituzionali e attività progettuali svolte dal Comitato e dal Consorzio con l'apporto della società stessa, alcuni Comuni avevano manifestato interesse e aderito alle iniziative, ma poi non avevano versato le quote associative e di cofinanziamento né sostenuto i costi procedurali e progettuali. Secondo l'attrice, il comportamento delle amministrazioni aveva indotto un affidamento sulla positiva conclusione dell'iter e sulla disponibilità delle risorse, salvo poi lasciare incompiuti gli adempimenti necessari. La domanda era costruita in termini di responsabilità precontrattuale e di risarcimento del danno, anche in via surrogatoria rispetto al credito del Comitato e del Consorzio verso i Comuni. Il Tribunale di Potenza aveva declinato la giurisdizione in favore del TAR, ritenendo la lite connessa all'adempimento di obblighi discendenti da un accordo di programma; il TAR ha invece sollevato conflitto negativo ritenendo che non vi fosse stato un accordo di programma perfezionato e che la pretesa fosse di natura risarcitoria per comportamento scorretto dell'amministrazione. Il ricorso riguardava dunque il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in una pretesa fondata su lesione dell'affidamento e responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione.

La decisione

La Corte ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario. Ha ritenuto che la domanda non fosse volta a far valere obblighi nascenti da un accordo di programma perfezionato ai sensi dell'art. 34 d.lgs. 267/2000, poiché l'accordo provinciale non risultava approvato con l'atto formale finale della Regione e aveva comunque valenza meramente programmatoria. La pretesa risarcitoria era invece fondata sulla dedotta lesione dell'affidamento del privato nel corretto comportamento dei Comuni durante la fase procedimentale e nelle trattative, asseritamente contrario ai canoni di correttezza e buona fede. Tale controversia, non essendo ancorata all'esercizio, neppure mediato, di un potere autoritativo, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario secondo il consolidato orientamento in tema di responsabilità della P.A. da contatto sociale qualificato e da violazione dell'affidamento.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo per gli accordi sostitutivi o integrativi di provvedimento

  si applica solo se la controversia riguarda l'adempimento di obblighi nascenti da un vero accordo di programma o da un procedimento riconducibile a potere amministrativo ancora attivo e discrezionale

• art. 34, comma 4, d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267

  L'accordo, consistente nel consenso unanime del presidente della regione, del presidente della provincia, dei sindaci e delle altre amministrazioni interessate, è approvato con atto formale del presidente della regione o del presidente della provincia o del sindaco...

  l'accordo di programma produce effetti solo se approvato con atto formale dell'autorità competente; se manca tale approvazione, non si consolida una fattispecie idonea a radicare automaticamente la giurisdizione amministrativa

• art. 1173 c.c.

  il contatto sociale qualificato può costituire fatto idoneo a produrre obbligazioni anche nei rapporti tra amministrazione e privato

• art. 1175 c.c.

  dalla relazione tra P.A. e privato discendono reciproci obblighi di correttezza

• art. 1176 c.c.

  la diligenza dell'amministrazione è parametro della responsabilità da comportamento scorretto

• art. 1337 c.c.

  la buona fede nelle trattative rileva anche nei rapporti con la pubblica amministrazione

• art. 97 Cost.

  la correttezza dell'azione amministrativa è un corollario del buon andamento e imparzialità

• art. 1 l. 7 agosto 1990, n. 241

  il principio di buona fede/correttezza informa l'azione amministrativa

Massime di principio

• Ai fini del riparto di giurisdizione rileva il petitum sostanziale, da identificare in base alla causa petendi e alla natura della situazione giuridica dedotta, non alla qualificazione formale operata dalla parte.
• Se la domanda risarcitoria contro la pubblica amministrazione è fondata sulla lesione dell'affidamento del privato per condotte scorrette o contrarie a buona fede nelle trattative o nella fase procedimentale, la controversia appartiene al giudice ordinario, anche quando non sia stato emanato alcun provvedimento amministrativo.
• La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di accordi di programma presuppone un accordo effettivamente perfezionato e approvato secondo la disciplina legale; in difetto, non basta un semplice iter negoziale o programmatorio.
• La responsabilità da lesione dell'affidamento della P.A. si colloca su un piano autonomo rispetto alla legittimità degli atti amministrativi: la validità o invalidità degli atti non esaurisce il giudizio sulla responsabilità per il danno da comportamento scorretto.
• Nei rapporti tra amministrazione e privato, il dovere di buona fede e correttezza opera come regola relazionale e di protezione, la cui violazione può fondare una responsabilità risarcitoria senza necessità di un esercizio autoritativo del potere.

Come è indicizzato