Sentenza n. 7170/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La controversia riguardava il lotto 5, del valore stimato di euro 102.004.500,10 oltre IVA, della gara per servizi di pulizia e sanificazione indetta nel 2024, aggiudicato nel settembre 2025 all’odierna appellata, prima classificata con 80,43 punti, mentre l’appellante era seconda con 77,98 punti. Con il primo motivo principale l’appellante contestava il giudizio di congruità dell’offerta aggiudicataria: sosteneva che, al momento della conclusione della verifica di anomalia, il rinnovo del CCNL Multiservizi del 13 giugno 2025 fosse già efficace e definisse aumenti retributivi fino al marzo 2029, mentre l’aggiudicataria avrebbe considerato, per gli anni successivi, un incremento forfettario dell’1,5% annuo. Secondo i calcoli dell’appellante, il costo della manodopera avrebbe dovuto essere pari a euro 54.245.696,04, anziché euro 51.923.860,70, con un aggravio di circa 2,32 milioni che avrebbe assorbito l’utile dichiarato, pari a euro 507.088,46, e l’accantonamento per costi emergenti, pari a euro 405.138,30, determinando una perdita superiore a 1,4 milioni. In subordine, l’appellante contestava la valutazione tecnica, deducendo che la commissione aveva attribuito punteggi identici nei diversi lotti nonostante le differenze tra le offerte e senza un’autonoma valutazione per il lotto 5. L’aggiudicataria, con appello incidentale, deduceva: tardività del ricorso di primo grado, notificato il 30 ottobre 2025 dopo la comunicazione dell’aggiudicazione del 19 settembre e l’accesso documentale del 1° ottobre; difetto d’interesse, perché l’appellante aveva già ottenuto altri due lotti e le censure demolitorie avrebbero potuto pregiudicarne le aggiudicazioni; mancato superamento della prova di resistenza rispetto alle censure tecniche; contraddittorietà dell’interesse a contestare la sostenibilità di un’offerta superiore a quella presentata dall’appellante; infine, incongruità degli oneri aziendali di sicurezza dell’offerta dell’appellante, che aveva indicato euro 388.000 per 485 lavoratori, ossia circa euro 200 annui per lavoratore, contro i valori tabellari richiamati dall’aggiudicataria. In via preliminare, l’aggiudicataria chiedeva inoltre lo stralcio di un documento prodotto per la prima volta in appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto la richiesta di stralcio del documento prodotto dall’appellante in appello: la produzione non rientrava nelle ipotesi eccezionali ammesse e non era stata allegata un’impossibilità non imputabile di depositarlo prima. Ha respinto i primi quattro motivi dell’appello incidentale. Il ricorso di primo grado era tempestivo perché la documentazione ottenuta il 1° ottobre 2025 aveva consentito di articolare le censure e la notifica del 30 ottobre era avvenuta entro il termine di trenta giorni decorrente secondo i principi sull’accesso agli atti di gara. L’interesse strumentale alla rinnovazione della valutazione del lotto 5 non era precluso dalle aggiudicazioni ottenute dall’appellante negli altri lotti, autonomi rispetto a quello controverso; né occorreva la prova di resistenza, poiché la censura denunciava l’assenza di una valutazione autonoma delle offerte e mirava alla riedizione del potere. È stata inoltre respinta l’eccezione fondata sulla presunta contraddittorietà dell’interesse, non potendo eventuali profili d’illegittimità dell’offerta dell’appellante essere utilizzati per negarle l’interesse a impugnare l’aggiudicazione altrui. Il primo motivo dell’appello principale è stato accolto. Il giudizio di anomalia doveva considerare gli elementi conosciuti o conoscibili al momento della verifica: il rinnovo contrattuale, ormai sottoscritto e con aumenti definiti, non poteva essere ignorato solo perché non prevedibile alla data di presentazione dell’offerta. La ricostruzione analitica dell’appellante, fondata sui dati dell’offerta e sull’applicazione degli incrementi effettivi del CCNL, non è stata efficacemente confutata dalla stazione appaltante né dall’aggiudicataria; il maggior costo risultante assorbiva utile e accantonamento, facendo venir meno il margine economico posto a fondamento del giudizio positivo. La verifica è stata quindi ritenuta affetta da errore di valutazione e difetto d’istruttoria e l’offerta anormalmente bassa ai sensi dell’art. 110, comma 5, lett. d), d.lgs. 36/2023. La censura subordinata sulle valutazioni tecniche è rimasta assorbita. Il quinto motivo incidentale sugli oneri di sicurezza è stato respinto: l’appellante incidentale non contestava l’omessa indicazione, ma l’asserita insufficienza dell’importo; l’appellante principale, non prima in graduatoria, non era stata sottoposta alla verifica di anomalia, nella quale la stazione appaltante avrebbe dovuto eventualmente esaminare l’adeguatezza di quei costi. I valori delle tabelle ministeriali non determinano un’esclusione automatica e, in assenza di prescrizioni più rigorose della lex specialis, l’adeguatezza va verificata in concreto nell’ambito della verifica di anomalia. La sentenza del TAR è stata riformata: annullata l’aggiudicazione, dichiarata con effetti ex nunc l’inefficacia dell’eventuale contratto e riconosciuto all’appellante il diritto al subentro per la durata originaria, subordinatamente al positivo esito delle verifiche di competenza della stazione appaltante. Spese del doppio grado compensate.

Norme richiamate

• art. 110, comma 5, lett. d), d.lgs. 36/2023

  In assenza di una specifica contestazione delle allegazioni dell’appellante, anche sotto il profilo delle operazioni matematiche effettuate, deve ritenersi che l’offerta dell’aggiudicataria non presenti un margine economico sufficiente ad assicurare il corretto adempimento delle obbligazioni contrattuali nel rispetto dei costi della manodopera risultanti dal contratto collettivo applicabile. Il giudizio positivo di anomalia espresso dalla stazione appaltante risulta pertanto affetto da errore di valutazione e da difetto di istruttoria e l’offerta di -OMISSIS- deve essere considerata anormalmente bassa ai sensi dell’art. 110, comma 5, lett. d), del d.lgs. n. 36 del 2023.

  La disposizione giustifica la qualificazione dell’offerta come anormalmente bassa quando, alla luce dei costi effettivi della manodopera dovuti per il CCNL applicabile, il margine economico non è sufficiente a garantire il corretto adempimento delle obbligazioni contrattuali.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  Il medesimo ragionamento è applicabile anche ai costi per la sicurezza, rispetto ai quali, in assenza di più stringenti previsioni nella legge di gara, la verifica di adeguatezza deve essere svolta, avendo riguardo alle particolarità del caso concreto, in sede di verifica di anomalia dell’offerta, secondo la scansione procedimentale indicata dall’art. 110, d.lgs. n. 36 del 2023.

  L’adeguatezza dei costi aziendali della sicurezza va valutata in concreto nell’ambito della verifica di anomalia, salvo che la lex specialis contenga prescrizioni più rigorose; uno scostamento dai valori tabellari non comporta da solo l’esclusione automatica.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  L’appellante incidentale non contesta il mancato rispetto, da parte di -OMISSIS-, dell’obbligo di indicare gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro, previsto dall’art. 108, comma 9, del codice dei contratti pubblici.

  La disposizione impone l’indicazione degli oneri aziendali per la sicurezza; nel caso deciso, tuttavia, la censura riguardava l’insufficienza quantitativa dei costi indicati, non la loro omessa indicazione.

• art. 41, comma 13, d.lgs. 36/2023

  Infatti le tabelle ministeriali, redatte ai sensi dell’art. 41, comma 13, d.lgs. n. 36 del 2023, indicano valori di riferimento che sono solo orientativi.

  Le tabelle ministeriali sul costo del lavoro hanno valore orientativo e lo scostamento dai relativi valori non determina, da solo, violazione dei minimi salariali o automatica esclusione; la sostenibilità va verificata con riguardo ai costi effettivi del caso concreto.

• art. 120 c.p.a.

  Poiché non è controverso che -OMISSIS- abbia avuto accesso solo in data 1° ottobre 2025 ai documenti che le hanno permesso di strutturare i motivi di ricorso, deve ritenersi tempestiva la notifica avvenuta il 30 ottobre 2025, cioè entro il termine di trenta giorni previsto per il c.d. rito appalti.

  Nel rito appalti, quando i motivi d’impugnazione dipendono dalla conoscenza dei documenti di gara o delle giustificazioni sull’anomalia, l’accesso documentale rileva ai fini della decorrenza del termine di impugnazione; nel caso concreto, la notifica entro trenta giorni dall’accesso è stata ritenuta tempestiva.

• art. 104 c.p.a.

  L’istanza è fondata e deve essere accolta, atteso che il documento in questione non risulta riconducibile ad alcuna delle ipotesi eccezionali che consentono la produzione documentale in appello e non è stato neppure dedotto che l’impossibilità del precedente deposito sia dipesa da causa non imputabile alla parte interessata.

  La produzione di nuovi documenti in appello è ammessa solo nei casi eccezionali previsti; in mancanza dei relativi presupposti, il documento va espunto e non può essere utilizzato per decidere.

Massime di principio

• La verifica di anomalia deve accertare la sostenibilità concreta dell’offerta sulla base degli elementi conosciuti o conoscibili quando l’amministrazione svolge l’istruttoria. Un rinnovo del contratto collettivo sopravvenuto dopo la presentazione delle offerte, se al momento della verifica è già efficace e ne sono definiti gli aumenti e la scansione temporale, deve essere considerato nella valutazione dei costi effettivi dell’appalto.
• Lo scostamento dai valori delle tabelle ministeriali sul costo del lavoro non determina di per sé l’esclusione, poiché tali valori sono orientativi; impone però una verifica rigorosa della sostenibilità dell’offerta rispetto ai costi effettivamente gravanti sull’esecuzione. Se la ricostruzione analitica dei maggiori costi non è specificamente confutata e assorbe utile e accantonamenti, il giudizio positivo di congruità può risultare viziato da errore di valutazione e difetto d’istruttoria.
• In una gara suddivisa in lotti autonomi, l’interesse a ottenere la rinnovazione della valutazione relativa a un lotto non viene meno per il fatto che il concorrente abbia ottenuto aggiudicazioni in altri lotti: l’effetto conformativo della decisione sul lotto controverso non si estende automaticamente agli altri.
• La prova di resistenza non è richiesta quando la censura denuncia che le offerte di un lotto non sono state autonomamente valutate e mira alla riedizione della fase valutativa; a tal fine è sufficiente l’interesse strumentale alla rinnovazione del potere, senza dimostrare anticipatamente che il ricorrente risulterebbe aggiudicatario.
• L’adeguatezza degli oneri aziendali di sicurezza, se la loro indicazione non è contestata e la lex specialis non impone requisiti più rigorosi, va verificata in concreto nella procedura di anomalia; lo scostamento dai valori ministeriali di riferimento non comporta automaticamente l’esclusione.

Come è indicizzato