Tribunale, Sentenza T-590/23

Accesso ai documenti legislativi del Consiglio e trasparenza del processo decisionale

La pronuncia riguarda un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE proposto da Emilio De Capitani contro una decisione del Consiglio che aveva negato l’accesso a due documenti di lavoro relativi a procedure legislative in corso in materia di migrazione e asilo. Il Tribunale esamina sia il rifiuto fondato sulla tutela del processo decisionale, sia la censura relativa alla mancata pubblicazione dei documenti nel registro del Consiglio.

Fatti e procedimento principale

Il ricorrente aveva chiesto, ai sensi del regolamento n. 1049/2001, l’accesso a 33 documenti di lavoro del Consiglio (documenti "WK"). Il Consiglio aveva concesso accesso integrale a 27 documenti e accesso parziale a 3, ma aveva negato totalmente l’accesso a WK 1505/2023 e WK 1513/2023, ritenendo che la loro divulgazione avrebbe gravemente pregiudicato il processo decisionale ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma.

I due documenti controversi consistevano in raccolte di osservazioni delle delegazioni degli Stati membri nell’ambito di due proposte legislative facenti parte del patto sulla migrazione e l’asilo: la proposta di regolamento sulla gestione dell’asilo e della migrazione e la proposta modificata del regolamento Eurodac.

Dopo la domanda confermativa ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001, il Consiglio aveva confermato il diniego con decisione del 14 luglio 2023. Nel frattempo, nel 2024 le procedure legislative si erano concluse e i documenti controversi erano stati classificati come pubblici nel sistema interno del Consiglio, con possibilità di accesso automatico su domanda.

Oggetto del ricorso e questioni processuali

Il ricorrente chiedeva l’annullamento della decisione di diniego limitatamente ai documenti controversi e, inoltre, l’annullamento di una pretesa decisione del Consiglio di non pubblicare nel registro i documenti legislativi ai quali era stato concesso l’accesso.

Il Tribunale chiarisce che il secondo capo di conclusioni non può essere letto come ricorso per carenza né come mera domanda dichiarativa, ma come tentativo di far annullare un presunto rifiuto implicito di pubblicazione nel registro. Tale censura è però dichiarata irricevibile: la decisione impugnata non contiene alcun rifiuto, espresso o implicito, di pubblicazione nel registro; inoltre, il regolamento n. 1049/2001 non collega il diritto di accesso ai documenti ex articolo 2, paragrafo 1, all’obbligo di registrazione o pubblicazione ex articoli 11 e 12.

Il Tribunale richiama la giurisprudenza secondo cui il silenzio di un’istituzione non equivale in linea di principio a una decisione implicita, salvo ipotesi specifiche non ricorrenti nel caso di specie. Ne deriva che non esiste un atto impugnabile quanto alla mancata pubblicazione nel registro.

Normativa rilevante

La decisione si fonda soprattutto su:

• il regolamento (CE) n. 1049/2001, in particolare gli articoli 2, 4, 7, 8, 11 e 12;
• l’articolo 263 TFUE;
• l’articolo 15, paragrafi 2 e 3, TFUE;
• l’articolo 16, paragrafo 8, TUE;
• l’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali;
• l’articolo 4, paragrafo 3, TUE;
• l’articolo 298, paragrafo 1, TFUE;
• il regolamento interno del Consiglio, in particolare l’articolo 11 dell’allegato II e la nota ST 9493/20 sul rafforzamento della trasparenza legislativa.

Esame del primo motivo: rapporto tra trasparenza legislativa ed eccezione al processo decisionale

Il primo motivo sosteneva che l’articolo 15, paragrafo 2, TFUE, letto con l’articolo 16, paragrafo 8, TUE, avrebbe introdotto un regime di trasparenza legislativa tale da prevalere sull’eccezione del regolamento n. 1049/2001 relativa alla tutela del processo decisionale.

Il Tribunale respinge tale impostazione richiamando la propria sentenza del 25 gennaio 2023, De Capitani/Consiglio, T‑163/21. Ribadisce che l’articolo 15, paragrafo 2, TFUE sancisce la pubblicità delle deliberazioni legislative del Parlamento e del Consiglio, ma non disciplina direttamente il diritto di accesso ai documenti né elimina i limiti e le condizioni previsti dall’articolo 15, paragrafo 3, TFUE e dall’articolo 42 della Carta. Di conseguenza, l’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001 resta applicabile anche ai documenti legislativi, purché ne ricorrano i presupposti.

Esame dell’applicazione concreta dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma

Sul merito, il Tribunale valuta se il Consiglio abbia dimostrato che la divulgazione dei documenti controversi avrebbe arrecato un pregiudizio grave, concreto, effettivo e ragionevolmente prevedibile al processo decisionale.

Il Consiglio aveva motivato il diniego affermando, in sostanza, che:

• i documenti riguardavano una riforma in un settore sensibile;
• contenevano osservazioni preliminari o intermedie delle delegazioni degli Stati membri;
• la loro divulgazione avrebbe rivelato compromessi ricercati o accettati, alternative discusse e approcci strategici, indebolendo la posizione negoziale del Consiglio e incidendo negativamente sui triloghi.

Il Tribunale ritiene tuttavia che tali motivazioni siano troppo generiche e astratte. Il mero carattere sensibile del settore o la fase iniziale delle negoziazioni non bastano, di per sé, a dimostrare un rischio grave di pregiudizio. Né rileva che i documenti siano stati elaborati in una fase precoce o che contengano osservazioni tecniche: la giurisprudenza esclude che tali elementi, da soli, giustifichino il diniego.

Il Tribunale osserva inoltre che il Consiglio, pur sostenendo di aver effettuato un esame preciso e dettagliato del contenuto dei documenti, non ha trasfuso tale analisi nella decisione impugnata. La motivazione non descrive il contenuto specifico dei documenti né il contesto particolare delle due procedure legislative. Il Tribunale rileva anche che, dopo la produzione dei documenti in giudizio e la loro successiva pubblicabilità, essi avrebbero potuto essere descritti con maggiore precisione senza rivelare le posizioni concrete degli Stati membri.

Le ulteriori argomentazioni della Repubblica francese, relative alla fragilità dei negoziati e ai possibili usi ostili delle informazioni, non possono essere prese in considerazione perché non emergono dalla decisione impugnata. In assenza di elementi tangibili che rendano il rischio ragionevolmente prevedibile, il pregiudizio invocato resta ipotetico.

Decisione e dispositivo

Il Tribunale accoglie il primo capo di conclusioni del ricorrente e annulla la decisione SGS 23/002579 del Consiglio del 14 luglio 2023. Respinge invece il ricorso per il resto, ossia quanto alla pretesa impugnazione della mancata pubblicazione nel registro.

Quanto alle spese, il Consiglio è condannato a sopportare le proprie spese e metà di quelle del ricorrente; il ricorrente sopporta l’altra metà delle proprie spese. Belgio, Finlandia, Francia e Svezia sopportano le proprie spese.

Principi affermati

La pronuncia conferma che:

• l’accesso ai documenti legislativi può essere limitato dall’eccezione dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001;
• tuttavia, il diniego deve essere fondato su elementi concreti e specifici, non su formule generiche;
• la trasparenza legislativa prevista dai Trattati non elimina in via automatica le eccezioni del regolamento 1049/2001;
• la domanda di accesso non può essere utilizzata per imporre la pubblicazione nel registro dei documenti, salvo una base giuridica o un atto impugnabile autonomamente.