Sentenza n. 14362/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno contestato la disciplina che, per i docenti muniti di titolo abilitativo o di specializzazione conseguito all’estero ma ancora privo di riconoscimento in Italia, prevede l’inserimento con riserva in un apposito elenco aggiuntivo alla prima fascia delle graduatorie provinciali per le supplenze, la stipula dei contratti solo in subordine ai docenti inclusi a pieno titolo e con clausola risolutiva espressa, nonché l’esclusione dalle procedure straordinarie di stabilizzazione. Sono state dedotte la violazione del principio dell’accesso parziale alle professioni, degli artt. 4-septies della direttiva 2005/36/UE, 1-bis e 5-septies, comma 1, del d.lgs. 206/2007, dell’art. 1355 c.c. e degli artt. 3, 51, 97 e 117 Cost., oltre all’eccesso di potere. Secondo i ricorrenti, il diritto dell’Unione e i principi costituzionali avrebbero impedito di subordinare l’accesso all’insegnamento al previo riconoscimento del titolo estero e di differire l’assunzione rispetto ai docenti con titolo riconosciuto. È stata inoltre censurata la clausola risolutiva, ritenuta collegata a una condizione meramente potestativa consistente nel riconoscimento del titolo da parte dell’amministrazione. Quattro ricorrenti hanno successivamente rinunciato all’impugnazione e la ricorrente residua ha rinunciato alla domanda cautelare; il giudizio è stato comunque definito nel merito quanto al ricorso proposto.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, ritenendo legittima la disciplina prevista dall’art. 5 del d.l. 44/2023. L’inserimento con riserva nell’elenco aggiuntivo consente agli interessati di essere inclusi nelle graduatorie e di ottenere il contratto qualora il riconoscimento intervenga nel corso dell’anno scolastico, ma la stipula in subordine e con clausola risolutiva tutela l’interesse dei docenti già in possesso di titolo riconosciuto e quello degli alunni a ricevere un sostegno qualificato. Il bilanciamento è stato ritenuto non manifestamente irragionevole né sproporzionato. La direttiva 2005/36/CE non impone, per la professione docente, un riconoscimento automatico: il riconoscimento del titolo estero ha carattere costitutivo del diritto all’esercizio della professione nello Stato ospitante e può essere subordinato a valutazioni sull’equivalenza e a misure compensative. Non sussiste disparità di trattamento tra titoli conseguiti in Italia e titoli conseguiti all’estero, poiché le situazioni non sono omogenee in presenza della necessità di un previo riconoscimento. La clausola risolutiva non è una condizione meramente potestativa, perché il riconoscimento dipende da una valutazione tecnica sull’equipollenza del percorso formativo e non dal mero arbitrio dell’amministrazione. Le spese di lite sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 5 d.l. 44/2023

  «Per l'anno scolastico 2023/2024, coloro che sono inclusi nella prima fascia delle graduatorie provinciali per le supplenze di cui all'articolo 4, comma 6-bis, secondo periodo, della legge 3 maggio 1999, n. 124, con riserva di riconoscimento del titolo di abilitazione ovvero di specializzazione sul sostegno conseguito all'estero, sono iscritti in un apposito elenco aggiuntivo alla prima fascia delle medesime graduatorie, sino all'effettivo riconoscimento del titolo di accesso»; «sottoscrivono i contratti a tempo determinato, con clausola risolutiva espressa, per il conferimento delle supplenze in subordine ai docenti inclusi a pieno titolo nella prima fascia o negli elenchi aggiuntivi»

  La disposizione è legittima perché consente l’inserimento con riserva, ma differisce la stipula dei contratti rispetto ai docenti con titolo riconosciuto e prevede una clausola risolutiva sino all’effettivo riconoscimento.

• art. 7, comma 4, ordinanza ministeriale n. 112 del 6 maggio 2022

  «L’inserimento con riserva non dà titolo all’individuazione in qualità di avente titolo alla stipula di contratto»

  La disciplina dell’inserimento con riserva non attribuisce, prima dello scioglimento della riserva, un diritto alla stipula del contratto sulla base del titolo estero non ancora riconosciuto.

• art. 3, comma 3, decreto ministeriale n. 51/2023

  «Qualora il titolo di accesso sia stato conseguito all’estero, ma sia ancora sprovvisto del riconoscimento richiesto in Italia [...] occorre dichiarare di aver presentato la relativa domanda [...] per poter essere iscritti con riserva di riconoscimento del titolo»

  L’iscrizione con riserva presuppone la presentazione della domanda di riconoscimento del titolo estero.

• art. 4, commi 6-bis e 6-ter, l. 124/1999

  Costituisce la base normativa delle graduatorie provinciali e d’istituto per il conferimento delle supplenze.

• direttiva 2005/36/CE

  Per la professione docente non impone un riconoscimento automatico del titolo estero; il riconoscimento può richiedere una valutazione di equivalenza e misure compensative e ha carattere costitutivo del diritto all’esercizio della professione nello Stato ospitante.

• artt. 1-bis e 5-septies, comma 1, d.lgs. 206/2007

  Sono stati invocati dai ricorrenti in relazione all’accesso parziale alle professioni, ma il TAR ha ritenuto che non impediscano la subordinazione dell’esercizio dell’insegnamento al previo riconoscimento del titolo estero.

• art. 1355 c.c.

  La clausola risolutiva collegata al mancato riconoscimento del titolo non è meramente potestativa, poiché l’esito dipende da una valutazione tecnica sull’equipollenza e non dal mero arbitrio dell’amministrazione.

• artt. 3, 51, 97 e 117 Cost.

  Le censure costituzionali sono state ritenute infondate: la disciplina non determina disparità irragionevoli e realizza un bilanciamento proporzionato tra gli interessi coinvolti.

Massime di principio

• Per i titoli abilitativi o di specializzazione conseguiti all’estero e non ancora riconosciuti, l’amministrazione può prevedere l’inserimento con riserva nelle graduatorie e subordinare la stipula del contratto al previo riconoscimento del titolo, senza violare il diritto dell’Unione europea.
• Per la professione docente, il riconoscimento della qualifica professionale conseguita all’estero ha carattere costitutivo del diritto all’esercizio della professione nello Stato ospitante, in assenza di un sistema di riconoscimento automatico; l’amministrazione può quindi valutare l’equivalenza della formazione e imporre eventuali misure compensative.
• La precedenza nell’assegnazione delle supplenze ai docenti con titolo riconosciuto rispetto agli aspiranti inseriti con riserva costituisce un bilanciamento non manifestamente irragionevole né sproporzionato tra l’interesse lavorativo dell’aspirante, la posizione dei docenti già ammessi a pieno titolo e l’interesse degli alunni a ricevere un insegnamento qualificato.
• Non sussiste disparità di trattamento tra titoli conseguiti in Italia e titoli conseguiti all’estero quando questi ultimi richiedano un previo procedimento di riconoscimento e, eventualmente, il superamento di misure compensative, poiché le situazioni poste a confronto non sono omogenee.
• La clausola risolutiva collegata al mancato riconoscimento di un titolo professionale estero non è una condizione meramente potestativa quando l’esito dipende da una valutazione tecnica sull’equipollenza del percorso formativo e non dalla mera volontà arbitraria dell’amministrazione.

Come è indicizzato