Sentenza n. 5085/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguarda un impianto fotovoltaico ammesso al Quinto Conto Energia. Dopo la fusione per incorporazione della società originariamente titolare dell'impianto e dell'Autorizzazione Unica nella società appellante incidentale, quest'ultima aveva chiesto al GSE il trasferimento della convenzione incentivante e alla Regione Calabria la voltura dell'Autorizzazione Unica. Il GSE aveva riconosciuto il subentro nella convenzione, mentre la voltura dell'Autorizzazione Unica era stata formalizzata soltanto il 9 maggio 2022. Con provvedimento del 17 dicembre 2024 il GSE aveva ritenuto sussistente, dal 1° agosto 2013 al 31 maggio 2022, un disallineamento tra il soggetto responsabile dell'impianto e il titolare del titolo autorizzatorio, applicando una decurtazione del 10% della tariffa incentivante. La società aveva impugnato l'atto deducendo: mancata o insufficiente valutazione delle osservazioni procedimentali; insussistenza di un mutamento soggettivo rilevante, poiché la fusione avrebbe prodotto ipso iure il subentro in tutti i rapporti e nei titoli autorizzativi; prescrizione decennale della pretesa di recupero. Il TAR aveva accolto il ricorso limitatamente alla prescrizione delle somme erogate anteriormente al 17 dicembre 2014. Il GSE ha appellato tale capo sostenendo che la prescrizione decorresse soltanto dalla conclusione dei controlli, che ricorresse il dolo del debitore ai sensi dell'art. 2941, n. 8, c.c. e che il credito fosse indisponibile e quindi imprescrittibile. La società ha proposto appello incidentale censurando il rigetto delle doglianze relative alla partecipazione procedimentale, alla motivazione, all'istruttoria, alla fusione per incorporazione e alla legittimità della decurtazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto entrambi gli appelli e confermato la sentenza del TAR. Quanto all'appello principale, ha ritenuto che il termine decennale di prescrizione decorra dal momento in cui il diritto può essere fatto valere e non possa essere differito alla conclusione del procedimento di verifica del GSE. L'art. 2935 c.c. considera rilevante soltanto l'impossibilità giuridica di esercitare il diritto, non l'ignoranza del fatto generatore, il ritardo nell'accertamento, le difficoltà organizzative o la scelta discrezionale del creditore di avviare successivamente i controlli. La natura pubblica della funzione di regolazione degli incentivi energetici non determina una deroga alla prescrizione né trasforma il credito restitutorio in un diritto indisponibile. Non è stato inoltre provato il dolo della società: il dolo rilevante ai sensi dell'art. 2941, n. 8, c.c. richiede un occultamento intenzionale e decettivo di circostanze rilevanti, mentre il GSE aveva dedotto soltanto negligenze o ritardi nella gestione della pratica di voltura. La società aveva comunque comunicato al GSE la fusione e richiesto il trasferimento della convenzione, mettendo il Gestore in condizione di svolgere tempestivamente i controlli. Quanto all'appello incidentale, il Collegio ha escluso che il GSE fosse tenuto a confutare analiticamente ogni osservazione: era sufficiente che dal provvedimento emergesse la sostanziale considerazione delle deduzioni, come avvenuto attraverso l'indicazione delle violazioni e dei documenti rilevanti. È stata poi confermata la rilevanza del disallineamento tra titolarità dell'Autorizzazione Unica e soggetto responsabile dell'impianto. La fusione per incorporazione produce estinzione della società incorporata e successione universale della società incorporante, ma ciò non rende automaticamente efficace, nei confronti dell'amministrazione competente e ai fini degli incentivi, la voltura del titolo autorizzatorio. La voltura richiedeva la verifica amministrativa dei requisiti e risultava efficace soltanto dal 9 maggio 2022. Il beneficiario degli incentivi deve essere titolare del provvedimento autorizzatorio relativo alla costruzione e all'esercizio dell'impianto. Non è stata dimostrata la natura meramente formale della voltura, né l'assenza di ragioni sostanziali del protratto disallineamento, durato circa sette anni. È stata quindi ritenuta legittima la decurtazione del 10% per il periodo contestato. Le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 2934 c.c.

  ogni diritto si estingue per prescrizione quando il titolare non lo esercita per il tempo determinato dalla legge

  La prescrizione opera anche per il credito del GSE, salvo che ricorra un'espressa deroga legislativa relativa a diritti indisponibili o ad altri diritti indicati dalla legge.

• art. 2935 c.c.

  giorno da cui il diritto può essere fatto valere

  Il dies a quo della prescrizione coincide con la possibilità giuridica di esercitare il diritto; non rilevano l'ignoranza del fatto generatore, il ritardo nell'accertamento, le difficoltà organizzative o la conclusione successiva di un procedimento di verifica.

• art. 2936 c.c.

  La disciplina della prescrizione è inderogabile; il creditore non può spostarne discrezionalmente in avanti la decorrenza scegliendo quando avviare i controlli.

• art. 2941, n. 8, c.c.

  La sospensione della prescrizione richiede un occultamento intenzionale e decettivo di circostanze rilevanti, diretto a ingenerare errore o confusione nel creditore; non bastano negligenze, ritardi o omissioni non ingannevoli.

• art. 2946 c.c.

  La pretesa restitutoria del GSE è soggetta al termine ordinario decennale di prescrizione.

• art. 2504-bis c.c.

  la società che risulta dalla fusione o quella incorporante assumono i diritti e gli obblighi delle società partecipanti alla fusione, proseguendo in tutti i loro rapporti, anche processuali, anteriori alla fusione

  La fusione per incorporazione produce estinzione della società incorporata e successione universale della società incorporante, ma il subentro civilistico non determina automaticamente l'efficacia amministrativa della voltura dell'Autorizzazione Unica ai fini del riconoscimento degli incentivi.

• art. 10 l. 241/1990

  L'obbligo di valutare le osservazioni del privato non impone una confutazione puntuale di ogni argomento, purché il provvedimento dimostri la sostanziale considerazione delle deduzioni pertinenti.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Nel procedimento avviato dal GSE, il rispetto del contraddittorio procedimentale è soddisfatto quando le osservazioni siano sostanzialmente considerate nella motivazione finale.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il principio di collaborazione e buona fede non impone all'amministrazione una disamina analitica di ogni deduzione, ma richiede una motivazione che dia conto delle ragioni sostanziali della decisione.

• art. 2, comma 1, lett. r), d.m. 5 luglio 2012

  L'accesso agli incentivi presuppone la coincidenza tra soggetto responsabile dell'impianto e titolare del titolo autorizzatorio relativo alla costruzione e all'esercizio.

Massime di principio

• Il termine di prescrizione del credito restitutorio del GSE decorre dal momento in cui il diritto può essere giuridicamente esercitato e non dalla conclusione del procedimento di verifica o controllo; l'ignoranza del fatto generatore, il ritardo nell'accertamento e le difficoltà organizzative del creditore integrano una mera impossibilità di fatto, irrilevante ai sensi dell'art. 2935 c.c.
• La natura pubblica della funzione di regolazione e controllo degli incentivi energetici non rende indisponibile il credito patrimoniale del GSE né introduce, in assenza di un'espressa previsione legislativa, una deroga al termine ordinario di prescrizione.
• La sospensione della prescrizione per dolo del debitore richiede la prova di un occultamento intenzionale e decettivo di circostanze rilevanti, diretto a ingannare il creditore; non sono sufficienti negligenze, ritardi o omissioni prive di finalità ingannatoria.
• Nell'ambito degli incentivi per impianti fotovoltaici, il beneficiario deve essere titolare del provvedimento autorizzatorio relativo alla costruzione e all'esercizio dell'impianto; il disallineamento tra tale titolarità e la qualità di soggetto responsabile rileva anche quando il soggetto derivi da una fusione per incorporazione.
• La fusione per incorporazione comporta estinzione della società incorporata e successione universale della società incorporante, ma il subentro civilistico nei rapporti non rende automaticamente efficace, nei confronti dell'amministrazione competente, la voltura di un titolo autorizzatorio: questa resta subordinata alla verifica amministrativa dei requisiti e produce effetti dalla sua formalizzazione.
• L'obbligo di valutare le osservazioni procedimentali non impone una confutazione analitica di ogni singola deduzione; è sufficiente che il provvedimento finale dimostri, attraverso l'indicazione dei fatti, dei documenti e delle violazioni considerate, la sostanziale presa in esame delle osservazioni pertinenti.

Come è indicizzato