Sentenza n. 4766/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La proprietaria aveva chiesto il condono, ai sensi della legge n. 724/1994, di un fabbricato residenziale abusivo di tre livelli realizzato in area sottoposta a vincoli paesaggistici, tra cui la tutela dei corsi d’acqua e la disciplina del paesaggio naturale di continuità prevista dal PTPR del Lazio. Il Comune aveva inizialmente espresso una valutazione favorevole e trasmesso gli atti alla Soprintendenza, che, dopo avere inviato il preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10-bis l. 241/1990, aveva reso parere negativo il 7 marzo 2019; il Comune aveva quindi rigettato l’istanza di condono. In appello sono stati dedotti: la tardività del parere della Soprintendenza, con conseguente asserita perdita della sua natura vincolante; la carenza di istruttoria e di motivazione, sul rilievo che il parere sarebbe stato stereotipato e non avrebbe indicato concretamente il contrasto dell’opera con i valori paesaggistici; l’eccesso di potere per disparità di trattamento, in ragione di pareri favorevoli rilasciati per altri fabbricati, anche più grandi e più vicini al corso d’acqua. L’appellante ha inoltre sostenuto che, una volta ritenuto non vincolante il parere, il Comune avrebbe dovuto motivare autonomamente il diniego, soprattutto in presenza del proprio precedente orientamento favorevole.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Quanto alla tempestività, il Consiglio di Stato ha applicato l’art. 10-bis l. 241/1990 nella versione vigente al momento dei fatti, secondo il principio tempus regit actum, rilevando che il preavviso di rigetto interrompeva il termine procedimentale, il quale ricominciava a decorrere dalla presentazione delle osservazioni o, in mancanza, dalla scadenza del termine per presentarle. Poiché le osservazioni erano pervenute alla Soprintendenza il 14 febbraio 2019, il termine di 45 giorni previsto dall’art. 146, comma 8, d.lgs. 42/2004 decorreva da tale data e il parere del 7 marzo 2019 era tempestivo. Il Collegio ha comunque osservato che il parere sarebbe risultato tempestivo anche considerando come dies a quo il 31 gennaio 2019, data di presentazione delle osservazioni al Comune, oppure il 26 gennaio 2019, data di scadenza del termine di dieci giorni dal preavviso. Essendo il parere tempestivo, il Comune era tenuto a conformarsi al suo contenuto negativo. Le censure motivazionali sono state respinte perché il parere indicava l’intervento, i vincoli paesaggistici e la disciplina pianificatoria applicabile, nonché valutava concretamente l’impatto del fabbricato: edificio residenziale di tre livelli, realizzato mediante sbancamento di una zona collinare, con muri in cemento armato rivestiti in pietra, collocato in un’area caratterizzata da naturalità e vulnerabilità paesaggistica. L’area era sottoposta ex lege a tutela paesaggistica e il regime del PTPR, incluso quello relativo al paesaggio naturale di continuità, aveva valore conformativo e vincolante. È stata respinta anche la censura di disparità di trattamento, poiché la valutazione paesaggistica deve essere specifica per ciascun sito e manufatto e non era stata dimostrata l’assoluta identità delle situazioni. Inoltre, l’eventuale illegittimità di provvedimenti favorevoli adottati in altri casi non può fondare la pretesa all’applicazione della medesima illegittimità. L’appellante è stata condannata al pagamento di euro 4.000 di spese in favore del Ministero della Cultura; nulla è stato disposto per le spese nei confronti del Comune non costituito.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  Nei procedimenti ad istanza di parte [...] la comunicazione [...] interrompe i termini per concludere il procedimento che iniziano nuovamente a decorrere dalla data di presentazione delle osservazioni o, in mancanza, dalla scadenza del termine di cui al secondo periodo.

  Nella versione vigente ratione temporis, il preavviso di rigetto interrompeva il termine per la conclusione del procedimento; il termine ricominciava a decorrere dalla presentazione delle osservazioni, anche dal momento in cui esse pervenivano all’autorità competente a esprimere il parere, oppure dalla scadenza del termine per presentarle.

• art. 146, comma 8, d.lgs. 42/2004

  Il Soprintendente rende il parere [...] entro il termine di quarantacinque giorni dalla ricezione degli atti [...] Entro venti giorni dalla ricezione del parere, l’amministrazione provvede in conformità.

  Il termine di 45 giorni per il parere della Soprintendenza decorre, dopo l’interruzione determinata dal preavviso di rigetto, dalla presentazione delle osservazioni all’autorità competente; il parere tempestivo e negativo vincola l’amministrazione procedente.

• art. 136, comma 1, lett. b), d.lgs. 42/2004

  L’area interessata dal fabbricato è stata ritenuta bene paesaggistico tutelato ex lege, con conseguente applicazione del relativo regime di tutela.

• art. 23 NTA del PTPR del Lazio

  La disciplina del paesaggio naturale di continuità ha valore conformativo e vincolante per le aree ricomprese nel relativo ambito, imponendo una valutazione concreta dell’incidenza dell’intervento sui valori di naturalità e vulnerabilità paesaggistica.

• art. 32 l. 47/1985

  È richiamato quale fondamento della necessità del parere paesaggistico nell’ambito della domanda di condono relativa a un manufatto realizzato in area vincolata.

• art. 724/1994

  Costituisce la base normativa della domanda di condono edilizio presentata per il fabbricato abusivo.

Massime di principio

• Nel regime dell’art. 10-bis l. 241/1990 vigente prima della modifica normativa richiamata dal giudice, la comunicazione del preavviso di rigetto interrompe il termine per la conclusione del procedimento, che ricomincia integralmente a decorrere dalla presentazione delle osservazioni; per il parere paesaggistico della Soprintendenza, rileva la data in cui le osservazioni pervengono alla stessa autorità competente a esprimere il parere.
• Il termine di 45 giorni previsto dall’art. 146, comma 8, d.lgs. 42/2004 deve essere computato, dopo l’interruzione determinata dal preavviso di rigetto, dalla presentazione delle osservazioni alla Soprintendenza, qualora questa non abbia ancora adottato il parere; il parere adottato entro tale termine è tempestivo e conserva efficacia vincolante per l’amministrazione procedente.
• Un parere paesaggistico è adeguatamente motivato quando individua l’intervento, specifica i vincoli e la disciplina pianificatoria applicabili e illustra concretamente le ragioni per cui le caratteristiche del manufatto incidono negativamente sui valori paesaggistici tutelati; non è necessaria una motivazione meramente astratta o ulteriore rispetto a tale valutazione contestualizzata.
• La disciplina pianificatoria paesaggistica relativa a un’area tutelata ex lege può assumere valore conformativo e vincolante; la collocazione di un manufatto in una zona di protezione dei corsi d’acqua e in un ambito di paesaggio naturale di continuità legittima il diniego della sanatoria quando l’opera risulti incompatibile con i valori di naturalità tutelati.
• La disparità di trattamento nell’esercizio della discrezionalità tecnica paesaggistica è configurabile solo in presenza di situazioni di fatto assolutamente identiche e di una diversità di trattamento irragionevole, la cui prova rigorosa grava sull’interessato; non è sufficiente il confronto con manufatti ubicati in siti diversi o soggetti a differenti caratteristiche vincolistiche.
• Il principio di legalità impedisce di fondare la pretesa del privato all’annullamento di un diniego sulla mera circostanza che, in altri casi, l’amministrazione abbia eventualmente adottato provvedimenti illegittimi favorevoli.

Come è indicizzato