Sentenza n. 6347/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la sentenza di primo grado deducendo il travisamento del thema decidendum e la violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, nonché l’omessa pronuncia sulla questione centrale relativa alla corretta interpretazione dell’art. 33-quater della l.r. Campania n. 16/2004. Il TAR, secondo l’appellante, avrebbe deciso sulla base della presunta decadenza del permesso di costruire originario, questione mai contestata dall’Amministrazione, che aveva invece sempre riconosciuto la validità e l’efficacia del titolo. Il Comune ha sostenuto che il permesso di costruire originario autorizzava un intervento di ristrutturazione edilizia con cambio di destinazione d’uso da direzionale a residenziale, ma che i lavori erano ancora in corso quando era stata presentata l’istanza di variante; pertanto, il mutamento di destinazione d’uso non si era ancora materialmente perfezionato. Ne sarebbe derivata l’assenza del presupposto — ossia la preesistente destinazione residenziale dell’edificio — per accedere al bonus volumetrico previsto dall’art. 33-quater della legge regionale. Il Comune ha inoltre dedotto che la variante, prevedendo sopraelevazione, modifica della sagoma, dell’altezza e della volumetria, con un incremento di 1.106,60 mc, costituisse una nuova costruzione e una variante essenziale, autonoma e sostitutiva del progetto originario, non qualificabile come mera ristrutturazione edilizia. Sono state altresì dedotte l’omessa pronuncia sulle contestazioni relative al difetto di istruttoria paesaggistica e alla violazione del principio di proporzionalità, nonché l’irrilevanza della restituzione del contributo di costruzione, non essendo intervenuta alcuna decadenza del titolo originario.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR, respingendo il ricorso di primo grado. Il Collegio ha anzitutto precisato che la controversia non riguardava la validità o l’efficacia del permesso di costruire originario, né la sua decadenza, ma esclusivamente la possibilità di utilizzare quel titolo, prima dell’ultimazione dei lavori, per qualificare l’immobile come residenziale ai fini dell’accesso al bonus volumetrico regionale. Il permesso di costruire abilita alla realizzazione dell’intervento autorizzato, ma non determina automaticamente la trasformazione materiale dell’immobile né il perfezionamento del cambio di destinazione d’uso, che resta collegato all’effettiva esecuzione delle opere. Poiché, al momento della domanda di variante, i lavori non erano ultimati, l’edificio doveva ancora essere considerato avente destinazione direzionale e non possedeva il requisito richiesto dall’art. 33-quater della l.r. Campania n. 16/2004, applicabile agli edifici di edilizia residenziale. Il Collegio ha inoltre ritenuto che l’intervento richiesto, comportando modifiche della volumetria, della sagoma e dell’altezza, con realizzazione di un quarto piano e di un ulteriore vano al quinto piano, integrasse una nuova costruzione ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e.1), d.P.R. n. 380/2001, e non una ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. d), dello stesso decreto. La variante era quindi essenziale, costituiva un progetto nuovo, autonomo e sostitutivo e doveva essere valutata secondo la disciplina vigente al momento della sua realizzazione. Le ulteriori censure sono state assorbite. Le spese del doppio grado sono state compensate in ragione della peculiarità della fattispecie e della novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 33-quater l.r. Campania n. 16/2004

  Il bonus volumetrico previsto dalla disposizione è riconoscibile soltanto in relazione a fabbricati di edilizia residenziale; non può essere richiesto sulla base di un cambio di destinazione d’uso meramente autorizzato, quando le opere che lo realizzano non siano ancora ultimate.

• art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. n. 380/2001

  La disposizione è richiamata in relazione alla ricostruzione dello stato legittimo dell’immobile; essa non comporta che il rilascio del permesso di costruire produca automaticamente la trasformazione materiale e il cambio di destinazione d’uso prima dell’esecuzione delle opere.

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. n. 380/2001

  La nozione di ristrutturazione edilizia non comprende interventi che determinino, sul manufatto preesistente, un ampliamento della sagoma, una diversa conformazione plano-volumetrica e un incremento di superfici e altezze come quello oggetto della controversia.

• art. 3, comma 1, lett. e.1), d.P.R. n. 380/2001

  Un intervento con significativa modifica della sagoma, della volumetria, delle superfici e delle altezze integra nuova costruzione, anche se realizzato su un manufatto preesistente.

• art. 32 d.P.R. n. 380/2001

  La disposizione è richiamata quale parametro per individuare le varianti essenziali, caratterizzate da incompatibilità qualitativa o quantitativa con il progetto edilizio originario.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Il preavviso di diniego costituisce l’atto procedimentale mediante il quale sono stati comunicati i motivi ostativi al rilascio del titolo edilizio richiesto.

• art. 112 c.p.c.

  Il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato impedisce al giudice di decidere su una questione estranea al thema decidendum; nel caso concreto, tuttavia, la decisione è stata riformata per l’erronea individuazione della questione controversa, non essendo stata contestata la validità o la decadenza del permesso originario.

• art. 116 c.p.c.

  La norma è richiamata dall’appellante in relazione alla valutazione delle risultanze processuali e al travisamento della fattispecie da parte del giudice di primo grado.

Massime di principio

• Il rilascio di un permesso di costruire che autorizzi un cambio di destinazione d’uso non determina, prima dell’ultimazione delle opere, la trasformazione materiale dell’immobile né consente di considerarlo già appartenente alla nuova destinazione ai fini dell’applicazione di benefici urbanistico-edilizi subordinati alla destinazione effettiva.
• Un incentivo volumetrico riservato agli edifici residenziali non può essere richiesto sulla base del solo titolo edilizio che autorizza il futuro mutamento da altra destinazione a residenziale, quando le opere necessarie al mutamento non siano state ultimate.
• Un intervento edilizio che comporti rilevanti modifiche della volumetria, della sagoma, delle superfici o delle altezze, quale la sopraelevazione con realizzazione di nuovi piani o vani, integra nuova costruzione e non ristrutturazione edilizia.
• La variante incompatibile sul piano qualitativo o quantitativo con il progetto originario costituisce variante essenziale e deve essere assoggettata a un nuovo e autonomo permesso di costruire, da valutare secondo la disciplina vigente al momento della sua realizzazione.

Come è indicizzato