Sentenza n. 2449/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti comunali adottati in relazione all’inottemperanza all’ordinanza di demolizione del 23 maggio 2018. Ha dedotto, quanto alla sanzione pecuniaria e all’acquisizione, la mancata notificazione personale dell’ordinanza di demolizione, la violazione delle garanzie partecipative e difensive, il difetto di istruttoria e motivazione, il travisamento dei presupposti e l’insussistenza dell’inottemperanza, sostenendo che le opere fossero state parzialmente demolite e che quelle residue fossero precarie o compatibili con la destinazione urbanistica. Quanto alla sanzione pecuniaria, ha inoltre dedotto l’assenza di imputabilità, la violazione dei principi di legalità, tassatività e tipicità, la prescrizione quinquennale della sanzione amministrativa ai sensi dell’art. 28 l. 689/1981, nonché l’illegittimità della quantificazione nella misura massima di 20.000 euro per difetto di motivazione e sproporzione. Quanto all’acquisizione gratuita dell’area, ha dedotto la nullità per elusione del giudicato, la violazione dell’art. 31 d.P.R. 380/2001 e dell’art. 59 l.r. Lombardia 12/2005, il difetto di istruttoria e motivazione e la violazione della proporzionalità. La ricorrente ha anche rappresentato la pendenza di un procedimento penale nel quale l’autore dell’abuso si era impegnato al ripristino dello stato dei luoghi.

La decisione

Il ricorso è stato respinto nella parte relativa alla sanzione pecuniaria e dichiarato inammissibile nella parte relativa all’acquisizione gratuita dell’area. Il TAR ha ritenuto coperta dal giudicato la legittimità dell’ordinanza di demolizione del 2018, precisando che la mancata notificazione al proprietario non incide sulla validità dell’ordine nei confronti dell’autore dell’abuso, ma impedisce l’acquisizione dell’area in danno del proprietario non informato. Tuttavia, la ricorrente, quale socia amministratrice e legale rappresentante della società avente la disponibilità giuridica e materiale dei beni, aveva avuto piena conoscenza dell’ordinanza e aveva sottoscritto nel 2022 un espresso impegno a eseguire le demolizioni; tale condotta ha sanato, ai fini della sanzione, ogni eventuale vizio di notificazione e ha reso imputabile alla ricorrente l’inottemperanza. Il TAR ha ritenuto irrilevante la demolizione parziale, poiché l’ordine deve essere adempiuto integralmente entro il termine perentorio di novanta giorni e la rimozione soltanto di alcune opere equivale a inottemperanza completa. L’illecito omissivo si consuma alla scadenza del termine e l’acquisizione si produce ope legis, mentre l’accertamento amministrativo ha natura dichiarativa. L’eccezione di prescrizione è stata respinta perché l’impegno del 28 luglio 2022 costituiva riconoscimento dell’obbligo di demolire e aveva interrotto la prescrizione quinquennale, facendo decorrere un nuovo termine, comunque non scaduto alla data della sanzione del 23 gennaio 2025. È stata ritenuta legittima anche l’applicazione della sanzione nella misura massima, poiché gli abusi insistevano su area soggetta a vincolo di inedificabilità cimiteriale, circostanza che rende vincolata l’applicazione dell’importo massimo previsto dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001. Il TAR ha precisato che la sanzione pecuniaria può essere richiesta una sola volta, in ragione dell’unitarietà della condotta, indipendentemente dal numero delle persone coinvolte. Le censure sull’acquisizione sono state dichiarate inammissibili per difetto di legittimazione e interesse, poiché la ricorrente non era proprietaria dell’area, donata ai figli nel 2016, e vantava soltanto un interesse economico e di fatto indiretto. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L’autorità competente, constatata l’inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000 euro e 20.000 euro, salva l’applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti. La sanzione, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell’articolo 27, ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella misura massima.

  La mancata integrale demolizione entro il termine di novanta giorni integra l’inottemperanza; la responsabilità può gravare su chi abbia la disponibilità giuridica e materiale del bene e la possibilità concreta di adempiere. In presenza di abusi su area soggetta a vincolo di inedificabilità, l’importo della sanzione è necessariamente quello massimo. L’acquisizione gratuita incide direttamente sul diritto di proprietà e non può essere fatta valere contro il proprietario non destinatario dell’ordine.

• art. 28 l. 689/1981

  La sanzione amministrativa pecuniaria è soggetta a prescrizione quinquennale; il termine può essere interrotto dal riconoscimento dell’obbligo da parte del soggetto obbligato.

• artt. 2943 e 2944 c.c.

  Le regole civilistiche sull’interruzione della prescrizione si applicano anche alle sanzioni amministrative; il riconoscimento chiaro, specifico e univoco dell’obbligo interrompe il termine prescrizionale.

• art. 338 R.D. 1265/1934

  Il vincolo cimiteriale determina un divieto assoluto di edificazione, salvo le tassative eccezioni previste dalla legge; tale vincolo rileva ai fini dell’applicazione della sanzione pecuniaria nella misura massima.

• artt. 2257 e 2267 c.c.

  Nella società semplice, la posizione di socia amministratrice comporta disponibilità e responsabilità rispetto agli obblighi sociali, rilevanti anche ai fini dell’obbligo di eseguire il ripristino edilizio.

• art. 21-septies l. 241/1990

  La dedotta nullità per elusione del giudicato non è stata esaminata nel merito, poiché le censure sull’acquisizione sono state dichiarate inammissibili per difetto di legittimazione e interesse.

• art. 59 l.r. Lombardia 12/2005

  La censura fondata sulla disciplina regionale dell’acquisizione è stata dichiarata inammissibile per difetto di legittimazione della ricorrente.

Massime di principio

• La responsabilità per l’inottemperanza all’ordine di demolizione può estendersi, oltre all’autore materiale dell’abuso, a ogni soggetto che abbia la disponibilità giuridica e materiale del bene e la concreta possibilità di eseguire il ripristino, anche se non proprietario dell’area.
• La mancata notificazione dell’ordinanza di demolizione al proprietario non incide sulla validità dell’ordine nei confronti dell’autore dell’abuso, ma impedisce di pretendere l’esecuzione dal proprietario non informato e di acquisire coattivamente in suo danno l’area al patrimonio comunale.
• La demolizione soltanto parziale delle opere abusive non esclude l’inottemperanza: l’ordine deve essere eseguito integralmente entro il termine perentorio di novanta giorni e il destinatario non può scegliere quali opere rimuovere né procrastinare gli effetti dell’inottemperanza mediante interventi graduali.
• L’illecito derivante dalla mancata ottemperanza all’ordine di demolizione è un illecito omissivo istantaneo ad effetti permanenti, consumato alla scadenza del termine di novanta giorni; l’accertamento successivo dell’amministrazione ha natura dichiarativa dell’effetto già prodotto.
• Un atto del destinatario che richiami espressamente l’ordine di demolizione e contenga un impegno chiaro, specifico e univoco a eseguirlo costituisce riconoscimento dell’obbligo idoneo a interrompere la prescrizione quinquennale della sanzione amministrativa.
• Quando gli abusi edilizi insistono su un’area soggetta a vincolo di inedificabilità rientrante nell’art. 27, comma 2, d.P.R. 380/2001, la sanzione prevista dall’art. 31, comma 4-bis, deve essere applicata nella misura massima, senza margini di discrezionalità amministrativa.

Come è indicizzato