Sentenza n. 1387/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ricorrente esercitava attività di ristorazione mediante autonegozi su area privata attrezzata, in forza di un contratto di comodato e di una SCIA presentata nel luglio 2024, rispetto alla quale il Comune aveva comunicato che la ricevuta costituiva titolo per l’avvio dell’attività. Il Comune, dopo un accertamento della polizia relativo all’impiego di lavoratori non regolarmente comunicati, adottava un’ordinanza di cessazione dell’attività, richiamando anche una nota dell’ufficio urbanistica secondo cui, per la tipologia di area e attività, non era previsto alcun attestato di deposito ai sensi dell’art. 24 d.P.R. 380/2001. La ricorrente deduceva: travisamento dei fatti e difetto di istruttoria, poiché la nota urbanistica avrebbe escluso irregolarità e la necessità dell’attestato; difetto assoluto di motivazione; violazione dell’art. 21-quinquies l. 241/1990, assumendo che il Comune avesse revocato precedenti titoli senza indicare un sopravvenuto interesse pubblico o un mutamento della situazione di fatto; violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza; violazione delle garanzie partecipative e dell’art. 17-ter TULPS, poiché era stato preannunciato un provvedimento di sospensione e non di cessazione; carenza di potere e violazione dell’art. 14 d.lgs. 81/2008, ritenuto applicabile soltanto per la sospensione e da parte dell’Ispettorato nazionale del lavoro. Il Comune eccepiva l’inammissibilità per difetto di prova delle autorizzazioni riferibili alla società e sosteneva che l’ordinanza fosse un atto vincolato di chiusura per attività abusiva ai sensi dell’art. 22, comma 6, l.r. Sicilia n. 28/1999, nonché che eventuali vizi procedimentali fossero non invalidanti ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato l’ordinanza di cessazione, condannando il Comune alla rifusione delle spese. Ha respinto l’eccezione di inammissibilità, rilevando che la società aveva prodotto la comunicazione PEC del 9 luglio 2024 con cui il Comune aveva attestato la conclusione positiva della SCIA e riconosciuto alla relativa ricevuta valore di titolo per l’avvio dell’attività. Ha ritenuto fondati il primo e il secondo motivo: il Comune aveva travisato la portata della nota urbanistica del 3 dicembre 2025 e non aveva spiegato perché la SCIA positivamente conclusa non fosse sufficiente a legittimare l’attività, incorrendo in eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di motivazione. Ha respinto il terzo motivo, perché l’ordinanza non costituiva revoca o annullamento in autotutela di precedenti provvedimenti, ma un atto di amministrazione attiva, soggetto ai parametri ordinari di legittimità dell’art. 21-octies, comma 1, l. 241/1990. Ha ritenuto fondata la censura relativa a proporzionalità e ragionevolezza: l’art. 22, comma 6, l.r. Sicilia n. 28/1999 presuppone lo svolgimento abusivo dell’attività, che non risultava sussistente alla luce della SCIA positivamente definita; inoltre, i primi commi della medesima disposizione evidenziano che i poteri di sospensione sono condizionati da particolare gravità o recidiva e non consentono di qualificare automaticamente il potere esercitato come vincolato. Ha ritenuto rilevanti anche i vizi procedimentali dedotti, escludendo l’applicabilità dell’art. 21-octies, comma 2, perché non era dimostrato che il contenuto dell’atto fosse vincolato né che non avrebbe potuto essere diverso. Ha invece respinto il sesto motivo, chiarendo che il Comune non aveva agito ai sensi dell’art. 14 d.lgs. 81/2008, disposizione relativa alla sospensione dell’attività per lavoro irregolare, ma aveva inteso esercitare il potere previsto dall’art. 22, comma 6, l.r. Sicilia n. 28/1999, sebbene senza esplicitarlo adeguatamente nella motivazione.

Norme richiamate

• art. 3 l. 241/1990

  L’ordinanza era illegittima per difetto di motivazione, non avendo spiegato perché la SCIA positivamente conclusa non costituisse titolo sufficiente per l’esercizio dell’attività.

• art. 7 l. 241/1990

  La ricorrente ha dedotto la violazione delle garanzie partecipative; il TAR ha ritenuto non dimostrata la natura vincolata dell’azione amministrativa, escludendo l’assorbimento del vizio nell’art. 21-octies, comma 2.

• art. 8 l. 241/1990

  Richiamato tra le garanzie procedimentali che la ricorrente assumeva violate.

• art. 10 l. 241/1990

  Richiamato tra le disposizioni partecipative che la ricorrente assumeva violate.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso avrebbe prospettato una sospensione, mentre l’atto finale aveva ordinato la cessazione; il TAR ha escluso che l’art. 21-octies, comma 2, potesse sanare automaticamente i vizi procedimentali.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Non applicabile, perché l’ordine di cessazione non costituiva revoca di precedenti provvedimenti, ma atto di amministrazione attiva.

• art. 21-octies, comma 1, l. 241/1990

  I parametri ordinari di annullabilità si applicano all’ordine di cessazione quale atto di amministrazione attiva.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato

  La disposizione non era applicabile, poiché il Comune non aveva dimostrato né la natura vincolata del potere né l’inevitabilità del contenuto dell’ordinanza.

• art. 17-ter TULPS

  Richiamato dalla ricorrente per sostenere che, ove ne ricorressero i presupposti, avrebbe potuto essere disposta al più la sospensione dell’attività.

• art. 14 d.lgs. 81/2008

  Il TAR ha chiarito che il Comune non aveva agito ai sensi di questa disposizione, che riguarda la sospensione dell’attività in caso di lavoro irregolare, ma sulla base dell’art. 22, comma 6, l.r. Sicilia n. 28/1999.

• art. 22, commi 1, 2, 3, 6 e 7, l.r. Sicilia n. 28/1999

  in caso di svolgimento abusivo dell'attività il sindaco ordina la chiusura immediata dell'esercizio di vendita

  Il potere di chiusura immediata presuppone lo svolgimento abusivo dell’attività. Nel caso concreto tale presupposto non risultava, poiché la società disponeva di una SCIA positivamente definita; i poteri di sospensione previsti dai primi commi sono inoltre collegati a particolare gravità o recidiva.

• art. 24 d.P.R. 380/2001

  Richiamato nella nota urbanistica per affermare che, per la tipologia di area e attività, non era previsto alcun attestato di deposito; il Comune aveva tuttavia travisato tale contenuto nell’ordinanza.

Massime di principio

• L’ordine di cessazione di un’attività adottato per asserita carenza dei requisiti non costituisce, per ciò solo, revoca o annullamento d’ufficio di precedenti titoli abilitativi; esso è un atto di amministrazione attiva, la cui legittimità va valutata secondo le regole ordinarie sull’annullabilità e non secondo i presupposti dell’autotutela decisoria.
• Quando l’amministrazione ha previamente riconosciuto, all’esito di una SCIA, che la ricevuta costituisce titolo per l’avvio dell’attività, l’adozione di un ordine di cessazione per asserita carenza di autorizzazione richiede una motivazione specifica sulle ragioni per cui quel titolo non sarebbe più sufficiente o non sarebbe riferibile all’attività esercitata.
• Il potere di chiusura immediata previsto dall’art. 22, comma 6, l.r. Sicilia n. 28/1999 presuppone lo svolgimento abusivo dell’attività; non può essere legittimamente esercitato quando dagli atti dell’amministrazione risulta l’esistenza di un titolo abilitativo idoneo, salvo che l’amministrazione ne dimostri l’inefficacia o l’inidoneità con adeguata motivazione.
• L’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 non rende automaticamente irrilevanti le violazioni procedimentali: la sanatoria opera soltanto quando la natura vincolata del provvedimento e l’inevitabilità del suo contenuto siano palesi e dimostrate.
• Un verbale relativo alla regolarità dei rapporti di lavoro non dimostra, in assenza di uno specifico accertamento, la carenza delle autorizzazioni amministrative necessarie all’esercizio dell’attività commerciale e non può fungere da presupposto sufficiente per una chiusura fondata sull’abusività dell’attività.

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