Sentenza n. 6662/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguarda una procedura aperta indetta da una società di gestione aeroportuale per l'affidamento di servizi di informativa turistica, servizi aeroportuali e accoglienza passeggeri presso due aeroporti. L'impresa appellante, seconda classificata con uno scarto di 0,11 punti, ha impugnato la sentenza del TAR che aveva respinto il ricorso contro l'aggiudicazione. Il primo motivo d'appello deduceva la violazione dell'art. 108, comma 9, del d.lgs. n. 36/2023 e della lex specialis, nonché travisamento, difetto di istruttoria, illogicità e contraddittorietà, per la mancata indicazione, da parte dell'aggiudicataria, dei costi della manodopera relativi a personale aggiuntivo e a un team dedicato indicati nell'offerta. Il secondo motivo denunciava la violazione dell'art. 57 del d.lgs. n. 36/2023 e delle clausole del disciplinare sulla clausola sociale: secondo l'appellante, il progetto di riassorbimento sarebbe stato generico, condizionato e privo dell'indicazione concreta del numero dei lavoratori, del CCNL e dei livelli di inquadramento, oltre a essere stato illegittimamente integrato mediante la successiva verifica di anomalia. Il terzo motivo contestava l'attribuzione di quattro punti all'aggiudicataria per le proposte migliorative, assumendo che esse fossero generiche e coincidenti con prestazioni già richieste dalla lex specialis e che il punteggio fosse illogico, contraddittorio e determinante per l'esito della gara. L'appellante chiedeva anche la dichiarazione di inefficacia del contratto e il subentro.

La decisione

L'appello è stato integralmente respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Quanto al primo motivo, il Consiglio di Stato ha ritenuto che l'aggiudicataria avesse indicato il costo della manodopera, pari a euro 566.460,00, riferendolo correttamente al personale da riassorbire in applicazione della clausola sociale. L'eventuale impiego di ulteriori risorse era stato prospettato solo come eventuale, mediante l'espressione 'ove necessario', senza l'assunzione di uno specifico obbligo contrattuale di impiego di personale aggiuntivo. Il team di professionisti era destinato a funzioni trasversali di supervisione e coordinamento e non all'esecuzione stabile e diretta della commessa; per tali figure non era quindi necessario indicare separatamente il costo della manodopera. La verifica di anomalia aveva inoltre confermato la congruità del costo indicato, corrispondente a quello stimato dalla stazione appaltante e calcolato su 28.200 ore annue, con costo orario di euro 19,40, in linea con i minimi salariali. La deduzione relativa alla pretesa assenza di copertura finanziaria è stata comunque ritenuta nuova e quindi inammissibile in appello ai sensi dell'art. 104 c.p.a.; il Collegio l'ha anche giudicata infondata nel merito. Quanto al secondo motivo, il progetto di riassorbimento è stato ritenuto concreto e vincolante: l'aggiudicataria aveva accettato integralmente la clausola sociale e descritto le fasi operative, comprendenti ricognizione del personale, colloqui, elaborazione del piano di lavoro, offerta a ciascuna risorsa, eventuale confronto sindacale e formazione, indicando anche le tempistiche. L'espressione 'si cercherà' non rendeva l'impegno meramente potestativo, poiché il riassorbimento deve tenere conto della volontà dei singoli dipendenti di proseguire il rapporto con il nuovo appaltatore. Non era necessario indicare un nuovo CCNL o un nuovo livello di inquadramento, avendo l'aggiudicataria assunto l'impegno a mantenere le condizioni contrattuali e le tutele già applicate dal precedente gestore. Quanto al terzo motivo, la valutazione delle proposte migliorative rientrava nella discrezionalità tecnica della commissione e non presentava manifesta irragionevolezza, arbitrarietà, illogicità o travisamento. Il punteggio di quattro punti su dieci, accompagnato dalla motivazione secondo cui le proposte erano generiche e riferibili alle normali attività del servizio, era coerente e proporzionato; il punteggio zero sarebbe stato giustificato solo in assenza di qualsiasi proposta. L'aggiudicazione è rimasta quindi ferma e non si è proceduto né alla dichiarazione di inefficacia del contratto né al subentro. L'appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 6.000,00 per ciascuna parte resistente costituita, oltre accessori di legge se dovuti.

Norme richiamate

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  Prevede l'esclusione automatica quando l'operatore economico non indica nell'offerta economica i costi della manodopera. L'obbligo riguarda i costi riferibili ai dipendenti impiegati stabilmente nella commessa.

• art. 41, commi 13 e 14, d.lgs. 36/2023

  Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l’importo a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera, secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione sindacale.

  La coincidenza tra il costo della manodopera indicato dall'offerente e quello stimato dalla stazione appaltante costituisce elemento di sostenibilità dell'offerta; deve invece essere specificamente giustificato l'eventuale ribasso del costo della manodopera.

• art. 57 d.lgs. 36/2023

  È richiamato quale fondamento della clausola sociale e dell'obbligo di tutela della stabilità occupazionale nell'affidamento dei contratti pubblici.

• art. 102 d.lgs. 36/2023

  Impone all'operatore economico di indicare nell'offerta le modalità con cui intende adempiere agli impegni relativi alla stabilità occupazionale e all'applicazione dei contratti collettivi; tali impegni sono soggetti alla verifica di attendibilità da parte della stazione appaltante.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  Disciplina la verifica di anomalia; nel caso concreto ha confermato la congruità del costo della manodopera e dell'offerta economica, senza essere utilizzata per integrare elementi essenziali mancanti dell'offerta tecnica.

• art. 104 c.p.a.

  Vieta la proposizione in appello di domande e censure nuove; la critica relativa alla pretesa assenza di copertura finanziaria è stata dichiarata inammissibile perché non dedotta nel ricorso introduttivo.

Massime di principio

• L'obbligo di indicare i costi della manodopera riguarda i dipendenti impiegati stabilmente nella specifica commessa; non si estende alle figure professionali impiegate solo indirettamente, occasionalmente o trasversalmente su più contratti, il cui costo non è specificamente rimodulato per il singolo appalto.
• L'indicazione di personale ulteriore rispetto a quello oggetto di riassorbimento non impone la quantificazione separata dei relativi costi della manodopera quando l'impiego sia previsto soltanto in via eventuale e non costituisca un impegno contrattuale certo dell'offerente.
• Un progetto di riassorbimento conforme alla clausola sociale non richiede formule sacramentali, ma deve illustrare concretamente le fasi e le modalità dell'assorbimento, le relative tempistiche e le tutele applicabili; l'impegno non è meramente potestativo quando la sua attuazione è necessariamente condizionata alla volontà dei lavoratori di proseguire il rapporto con il nuovo appaltatore.
• La verifica di anomalia serve ad accertare la sostenibilità economica di un'offerta già completa e valida e non può essere utilizzata per integrare ex post elementi essenziali dell'offerta tecnica; può tuttavia confermare la congruità dei costi della manodopera indicati dall'offerente.
• La valutazione delle offerte e l'attribuzione dei punteggi da parte della commissione giudicatrice rientrano nella discrezionalità tecnica e sono sindacabili solo in presenza di manifesta irragionevolezza, arbitrarietà, illogicità, irrazionalità o travisamento dei fatti; un punteggio basso ma non nullo può essere coerente con proposte migliorative generiche, purché effettivamente presentate e adeguatamente valutate.

Come è indicizzato