Sentenza n. 525/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato il verbale provinciale deducendo, tra l'altro, l'insussistenza dei presupposti per l'applicazione del canone unico e della sanzione per occupazione abusiva, poiché l'infrastruttura autostradale sarebbe assistita da un autonomo titolo statale derivante dalle leggi di localizzazione e costruzione dell'autostrada, dalla concessione e dalla convenzione approvata per legge. Ha inoltre sostenuto che l'interferenza materiale tra l'autostrada e le strade provinciali non costituirebbe utilizzazione abusiva di beni provinciali, che mancherebbe un sacrificio dell'uso pubblico, che la Provincia non avrebbe richiesto previamente il pagamento del canone, che vi sarebbe duplicazione rispetto agli importi corrisposti allo Stato e che sussisterebbero affidamento legittimo e causa di esclusione della responsabilità ex art. 4 l. 689/1981. La Provincia ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo la giurisdizione ordinaria o tributaria sulla sanzione pecuniaria, nonché l'inammissibilità per carenza di lesività del verbale, ritenuto atto endoprocedimentale anteriore all'ordinanza-ingiunzione. Nel merito ha chiesto il rigetto. Il TAR ha esaminato prioritariamente la censura relativa all'assenza del potere provinciale di assoggettare l'opera autostradale al canone e alla sanzione.

La decisione

Il TAR ha affermato la propria giurisdizione, rilevando che la controversia non riguarda il mero quantum del canone, ma l'an del potere provinciale di imporlo e di sanzionare l'occupazione, nonché l'interpretazione e l'applicazione del regolamento provinciale nell'esercizio del potere di gestione dei beni pubblici. Ha inoltre ritenuto immediatamente lesivo il verbale, poiché accerta l'abuso, irroga la sanzione e consente il pagamento in misura ridotta entro sessanta giorni, con conseguenze pregiudizievoli in caso di mancato pagamento. Nel merito ha accolto la censura principale. I viadotti e i pontoni costituiscono parti integranti dell'infrastruttura autostradale demaniale statale, realizzata e localizzata sulla base di leggi statali e assistita da una concessione statale. La mera interferenza materiale tra un bene demaniale statale e strade o spazi appartenenti alla Provincia non integra un'occupazione o utilizzazione abusiva del bene provinciale, né comporta sottrazione di superficie all'uso pubblico provinciale. Il concessionario opera per conto dello Stato e la natura privatistica del gestore non modifica la natura demaniale statale dell'infrastruttura. Il titolo statale è autonomo ed esaustivo e non richiede un'ulteriore concessione o autorizzazione provinciale; pertanto non sono dovuti alla Provincia né il canone unico né le sanzioni per occupazione abusiva. Il verbale è stato quindi annullato. È stata invece respinta la domanda di annullamento dell'art. 60, comma 6, del regolamento provinciale, poiché, una volta accertata l'insussistenza del potere provinciale di applicare qualsiasi sanzione, anche ripristinatoria, nei confronti della concessionaria, non residua un concreto interesse a rimuovere la disposizione regolamentare limitativa della sanzione ripristinatoria. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità del quadro normativo e l'evoluzione della giurisprudenza.

Norme richiamate

• art. 1, commi 816-836, l. 160/2019

  Il canone patrimoniale di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria per l'occupazione di suolo pubblico

  La disciplina consente agli enti locali di assoggettare a canone le occupazioni del demanio o del patrimonio indisponibile locale e dei relativi spazi soprastanti e sottostanti, ma presuppone l'esistenza di un'occupazione riconducibile al potere concessorio dell'ente e di un'occupazione abusiva in mancanza del relativo titolo.

• art. 1, comma 819, l. 160/2019

  occupazione di aree appartenenti al proprio demanio o patrimonio indisponibile e relativi spazi soprastanti e sottostanti il suolo pubblico

  La previsione non consente di qualificare come occupazione abusiva provinciale la mera interferenza tra l'infrastruttura autostradale demaniale statale e le strade provinciali.

• art. 60 del Regolamento Canone Unico della Provincia di Teramo

  nel caso di installazioni abusive sovrastanti la sede della strada provinciale non si applica la sanzione accessoria ripristinatoria della rimozione dei manufatti

  La disposizione regolamentare non è stata annullata; il suo esame è divenuto privo di concreto interesse poiché la Provincia non dispone comunque del potere di applicare sanzioni, comprese quelle ripristinatorie, nei confronti della ricorrente per l'infrastruttura in questione.

• art. 8-duodecies d.l. 59/2008, convertito dalla l. 101/2008

  approvazione per legge della concessione assentita ad ASPI

  La concessione statale costituisce titolo autonomo ed esaustivo per la realizzazione e gestione dell'infrastruttura autostradale, senza necessità di ulteriore titolo provinciale.

• l. 729/1961

  È richiamata quale fonte originaria della concessione e della realizzazione dell'infrastruttura autostradale.

• art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

  La controversia rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in quanto attiene alla gestione di beni pubblici e alla contestazione del potere dell'amministrazione di assoggettare l'occupazione al canone.

• art. 14 l. 689/1981

  Il verbale di accertamento e contestazione, nel caso concreto, ha autonoma lesività perché accerta l'illecito, irroga la sanzione e consente il pagamento in misura ridotta.

• art. 18 l. 689/1981

  L'ordinanza-ingiunzione conclude il procedimento sanzionatorio, ma la sua futura adozione non impedisce l'impugnazione immediata del verbale quando questo produca già effetti lesivi autonomi.

• art. 4 l. 689/1981

  chi ha commesso il fatto nell'adempimento di un dovere o nell'esercizio di una facoltà legittima

  La relativa censura è stata assorbita e non decisa nel merito.

Massime di principio

• La realizzazione e gestione di un'infrastruttura autostradale demaniale statale, autorizzata e localizzata mediante fonti legislative e provvedimenti statali, costituisce esercizio di un titolo statale autonomo ed esaustivo e non richiede un'ulteriore concessione dell'ente territoriale sul cui territorio l'infrastruttura sovrasti o interferisca con beni locali.
• La mera interferenza materiale tra un'infrastruttura demaniale statale e beni appartenenti al demanio o al patrimonio di un ente territoriale non integra, di per sé, un'occupazione o utilizzazione abusiva del bene territoriale, né comporta sottrazione di superficie all'uso pubblico locale, quando l'infrastruttura sia stata realizzata in forza di un titolo statale.
• Il concessionario di un'autostrada statale opera per conto dello Stato; la sua natura privatistica non modifica la natura demaniale statale dell'infrastruttura e non lo rende equiparabile a un soggetto che occupi un bene provinciale per finalità privatistiche.
• Il potere dell'ente locale di applicare il canone unico e le relative sanzioni presuppone un'effettiva occupazione abusiva di un bene appartenente al demanio o al patrimonio indisponibile dell'ente, in assenza del titolo concessorio di competenza locale; tale presupposto manca quando l'uso dell'area deriva da un autonomo titolo statale riferito a un bene demaniale statale.
• È immediatamente impugnabile il verbale di accertamento e contestazione che accerti l'illecito, irroghi la sanzione amministrativa e consenta il pagamento in misura ridotta, poiché esso presenta autonoma attitudine lesiva anche prima dell'ordinanza-ingiunzione conclusiva.
• La controversia appartiene alla giurisdizione amministrativa quando non riguarda il mero ammontare del canone, ma contesta in radice l'esistenza del potere dell'ente di assoggettare l'occupazione al canone e di irrogare la relativa sanzione, incidendo sull'esercizio del potere di gestione dei beni pubblici.

Come è indicizzato