Sentenza n. 159/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

Sono stati riuniti due ricorsi connessi, proposti contro la medesima ordinanza. I ricorrenti contestavano, tra l'altro, l'assenza dei presupposti di contingibilità e urgenza dell'art. 50, comma 5, d.lgs. 267/2000; la violazione dell'art. 192 d.lgs. 152/2006 e dell'art. 7 l. 241/1990 per mancato contraddittorio; il difetto di istruttoria e di motivazione; l'incompetenza comunale rispetto alle procedure di bonifica disciplinate dagli artt. 242 e seguenti del Codice dell'ambiente; l'erronea individuazione dei responsabili sulla sola base di una sentenza di patteggiamento pronunciata nei confronti dei ricorrenti per reati ambientali. Con i motivi aggiunti è stata inoltre contestata l'utilizzabilità della sentenza di patteggiamento quale prova della responsabilità nel procedimento e nel processo amministrativo, nonché l'assenza di una condotta individuale causalmente riconducibile all'abbandono dei rifiuti. I ricorrenti hanno evidenziato che alcuni erano meri dipendenti, mentre per gli altri non risultavano accertate condotte personali di gestione dei rifiuti, abuso dello schermo societario o iniziative ultra vires.

La decisione

Il TAR ha riunito i ricorsi e ha qualificato l'ordinanza, nonostante i richiami agli artt. 50 TUEL e 242 e seguenti d.lgs. 152/2006, come provvedimento di rimozione dei rifiuti ai sensi dell'art. 192, comma 3, d.lgs. 152/2006. Ha distinto la rimozione dei rifiuti dalla bonifica dei suoli contaminati: la prima presuppone un deposito incontrollato di rifiuti, anche senza prova dell'inquinamento del terreno; la seconda riguarda l'effettiva contaminazione ed è soggetta alla disciplina degli artt. 239 e seguenti, con competenze diverse da quelle comunali. Il richiamo concorrente all'art. 50 TUEL non ha reso di per sé illegittimo l'atto, poiché, applicando il principio di conservazione degli atti, l'ordinanza è stata scrutinata secondo il potere tipico dell'art. 192. I ricorsi sono stati tuttavia accolti perché i ricorrenti non potevano essere individuati quali responsabili sulla sola base dei ruoli ricoperti nella società e della sentenza di patteggiamento. In base all'art. 192, comma 4, d.lgs. 152/2006, quando i rifiuti sono riferibili a una persona giuridica, la responsabilità non si estende automaticamente ai suoi amministratori o dipendenti; occorre l'imputabilità della condotta individuale, in particolare una condotta personale quale autore dell'illecito, un abuso dello schermo societario o un'iniziativa ultra vires che abbia causato o aggravato l'inquinamento. L'ordinanza non aveva accertato tali circostanze, neppure nei confronti dell'unico ricorrente qualificabile come amministratore, né aveva chiarito l'attività dell'altro soggetto indicato come titolare di società di logistica. Inoltre, ai sensi dell'art. 445, comma 1-bis, c.p.p., la sentenza di patteggiamento non può avere efficacia né essere utilizzata come prova nei giudizi amministrativi; la novella del 2022 si applica agli esercizi del potere successivi alla sua entrata in vigore anche se il patteggiamento è anteriore. L'ordinanza è stata quindi annullata nella parte riguardante i ricorrenti. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 50, comma 5, d.lgs. 267/2000

  Il potere sindacale contingibile e urgente è residuale e non può essere utilizzato quando il presupposto fattuale coincide con quello disciplinato da una specifica e tipica normativa ambientale.

• art. 192 d.lgs. 152/2006

  Disciplina la rimozione dei rifiuti abbandonati o depositati incontrollatamente e individua i destinatari degli obblighi sulla base della responsabilità effettiva della condotta, con le garanzie e i limiti previsti dai commi 3 e 4.

• art. 192, comma 4, d.lgs. 152/2006

  Qualora la responsabilità del fatto illecito sia imputabile ad amministratori o rappresentanti di persona giuridica ai sensi e per gli effetti del comma 3, sono tenuti in solido la persona giuridica ed i soggetti che siano subentrati nei diritti della persona stessa, secondo le previsioni del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, in materia di responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni.

  La responsabilità degli amministratori o rappresentanti richiede l'imputabilità del fatto illecito alla loro condotta e non può essere desunta automaticamente dal ruolo ricoperto nella società; la persona giuridica resta il destinatario ordinario degli obblighi, salvo condotte personali, abuso dello schermo societario o iniziative ultra vires.

• artt. 239, 242 e 244 d.lgs. 152/2006

  Regolano la bonifica dei siti contaminati, distinta dalla mera rimozione dei rifiuti; la competenza per la procedura di bonifica non appartiene al Comune secondo quanto rilevato dal giudice.

• art. 7 l. 241/1990

  Il contraddittorio procedimentale può essere omesso solo in presenza di effettive esigenze di urgenza, non dimostrate da una formula stereotipata quando la situazione era nota da tempo.

• art. 445, comma 1-bis, c.p.p.

  La sentenza prevista dall'articolo 444, comma 2, anche quando è pronunciata dopo la chiusura del dibattimento, non ha efficacia e non può essere utilizzata a fini di prova nei giudizi civili, disciplinari, tributari o amministrativi, compreso il giudizio per l'accertamento della responsabilità contabile.

  La sentenza di patteggiamento non può essere utilizzata come prova nel procedimento o nel processo amministrativo; la novella introdotta dal d.lgs. 150/2022 si applica alle fattispecie in cui l'equiparazione della sentenza alla condanna viene concretamente utilizzata dopo la sua entrata in vigore, anche se il patteggiamento è precedente.

• artt. 444 e seguenti c.p.p.

  La sentenza di patteggiamento, considerata unitamente all'art. 445, comma 1-bis, c.p.p., non costituisce di per sé prova della responsabilità amministrativa per l'abbandono di rifiuti.

• art. 1367 c.c.

  Il principio di conservazione degli atti giuridici opera anche nell'interpretazione dei provvedimenti amministrativi e impone di privilegiare, tra interpretazioni possibili, quella che attribuisce all'atto un effetto giuridico.

Massime di principio

• Un'ordinanza che richiama contemporaneamente il potere contingibile e urgente del sindaco e la disciplina tipica dell'art. 192 d.lgs. 152/2006 deve essere interpretata, in presenza del medesimo presupposto fattuale, come esercizio del potere ordinario di rimozione dei rifiuti, applicando il principio di conservazione degli atti; il potere extra ordinem resta residuale e non può sostituire la disciplina speciale quando il presupposto dell'intervento è quello tipizzato dal legislatore.
• La rimozione di rifiuti abbandonati ai sensi dell'art. 192 d.lgs. 152/2006 è distinta dalla bonifica di suoli contaminati disciplinata dagli artt. 239 e seguenti del d.lgs. 152/2006: la prima presuppone l'esistenza di un deposito incontrollato, anche indipendentemente dalla prova dell'inquinamento del terreno; la seconda richiede l'accertamento della contaminazione e segue il procedimento e le competenze proprie della bonifica.
• Quando i rifiuti sono prodotti o gestiti nell'ambito di una società di capitali, la responsabilità della persona giuridica non si estende automaticamente ai dipendenti, agli amministratori o ai rappresentanti. Per destinatari personali dell'ordine di rimozione possono essere individuati soltanto soggetti cui sia imputabile una specifica condotta illecita, inclusa, nei casi pertinenti, un'iniziativa personale ultra vires, un contributo causale all'insorgenza o all'aggravamento dell'inquinamento oppure un abuso dello schermo societario.
• La sentenza di patteggiamento non può essere utilizzata come prova nei giudizi amministrativi ai sensi dell'art. 445, comma 1-bis, c.p.p.; tale disciplina opera quando la sentenza viene concretamente utilizzata dopo l'entrata in vigore della novella, anche se il patteggiamento è stato pronunciato anteriormente.
• Un ordine di rimozione dei rifiuti è illegittimo se individua i destinatari sulla sola base della loro menzione in una sentenza di patteggiamento o del ruolo lavorativo ricoperto presso la società produttrice, senza accertare e motivare una condotta personale causalmente riferibile all'abbandono o al deposito incontrollato dei rifiuti.

Come è indicizzato