Sentenza n. 421/2026 - Parma, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato un’istanza di verifica di assoggettabilità a VIA ai sensi dell’art. 10 della legge regionale Emilia-Romagna n. 4/2018 e dell’art. 19 del d.lgs. n. 152/2006, in vista della realizzazione e dell’esercizio di un parco fotovoltaico con moduli collocati a terra, localizzato nei territori di Cadelbosco di Sopra, Correggio e Reggio Emilia. L’amministrazione regionale, sulla base delle valutazioni di ARPAE, aveva archiviato l’istanza ritenendo l’area non idonea e il progetto non autorizzabile in radice: le previsioni urbanistiche dell’ambito produttivo AP5 erano infatti decadute per la mancata approvazione e convenzionamento dei piani attuativi, sicché l’area risultava area bianca in attesa di ripianificazione, equiparata ad area agricola ai fini della localizzazione degli impianti FER. Con il primo motivo la ricorrente ha dedotto l’incompetenza relativa della Regione, sostenendo che essa avrebbe dovuto limitarsi alla verifica ambientale senza valutare l’assentibilità dell’autorizzazione unica. Con il secondo motivo ha denunciato la violazione degli artt. 3 e 9 del d.lgs. n. 190/2024, dell’art. 20 del d.lgs. n. 199/2021, della disciplina VIA, della legge regionale Emilia-Romagna n. 24/2017 e degli atti regionali applicabili, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, errore sui presupposti, arbitrarietà e ingiustizia manifesta. In particolare, ha sostenuto che l’autorizzazione unica avrebbe potuto operare in variante agli strumenti urbanistici, rendendo realizzabile l’impianto, e che la mancata inclusione dell’area tra quelle idonee non avrebbe potuto giustificare un diniego aprioristico. Ha inoltre richiamato la qualificazione degli impianti FER come opere di interesse pubblico prevalente. Con il terzo motivo ha lamentato la violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990 per omessa comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente accolto l’eccezione del Comune di Reggio Emilia, estromettendolo dal giudizio per carenza di legittimazione passiva, poiché gli atti impugnati erano stati adottati dalla Regione e da ARPAE. Nel merito ha rigettato il ricorso. Ha escluso l’incompetenza regionale, rilevando che l’archiviazione non costituiva una sostituzione dell’autorità competente al rilascio dell’autorizzazione unica, ma conseguiva alla valutazione preliminare della non assentibilità del progetto, fondata sulla documentazione trasmessa dal servizio ARPAE competente per l’autorizzazione unica. La Regione poteva quindi prendere atto che non sussistevano i presupposti per sottoporre a verifica VIA un progetto originariamente non realizzabile per vincoli e divieti normativi. Il TAR ha ritenuto legittima la motivazione per relationem rispetto alla nota ARPAE. Ha poi affermato che, per effetto degli artt. 3 e 4 della legge regionale Emilia-Romagna n. 24/2017, una volta decorso il periodo transitorio senza approvazione e convenzionamento dei piani attuativi, le previsioni espansive del PSC relative all’ambito AP5 erano decadute; l’area era dunque divenuta area bianca in attesa di ripianificazione. Alla data dell’istanza e dell’archiviazione trovava applicazione l’art. 20 del d.lgs. n. 199/2021, che individua tassativamente le aree idonee agli impianti da fonti rinnovabili. L’area in questione non rientrava nella fattispecie invocata dalla ricorrente relativa alle aree interne agli impianti industriali o agli stabilimenti, poiché non era più urbanisticamente qualificata come ambito produttivo, né ricadeva in altra ipotesi legislativa di area idonea. L’autorizzazione unica prevista dall’art. 9 del d.lgs. n. 190/2024, pur potendo costituire variante agli strumenti urbanistici ove occorra, non può derogare alle disposizioni legislative che stabiliscono quali superfici siano idonee all’installazione degli impianti FER. Ammettere che la variante potesse trasformare un’area non idonea in area idonea avrebbe comportato un’inammissibile interpretazione abrogatrice dell’art. 20 del d.lgs. n. 199/2021. È stata inoltre respinta la censura relativa all’art. 10-bis l. n. 241/1990: trattandosi di determinazione vincolata derivante dall’oggettiva inidoneità dell’area, il preavviso di rigetto non avrebbe potuto condurre a un esito diverso, con applicazione dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990. Il ricorso è stato quindi rigettato, con condanna della ricorrente alle spese di lite: 3.000 euro in favore della Regione e 2.000 euro in favore del Comune.

Norme richiamate

• art. 10 l.r. Emilia-Romagna n. 4/2018

  Costituisce la base regionale per l’attivazione della procedura di verifica di assoggettabilità a VIA.

• art. 19 d.lgs. n. 152/2006

  Disciplina la verifica di assoggettabilità a VIA, procedimento che presuppone un progetto astrattamente realizzabile.

• artt. 3 e 4 l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  Dopo la scadenza del termine perentorio per l’avvio del procedimento di approvazione del PUG, possono essere attuate unicamente determinate previsioni e gli strumenti attuativi approvati e convenzionati nei termini stabiliti.

  La mancata approvazione e convenzionamento dei piani attuativi determina la decadenza delle previsioni espansive della pianificazione previgente, con trasformazione dell’area in area bianca in attesa di ripianificazione.

• art. 20 d.lgs. n. 199/2021

  Nelle more dell’individuazione delle aree idonee (...) sono considerate aree idonee, ai fini di cui al comma 1, le aree indicate dal comma 8.

  Le categorie di aree idonee agli impianti FER sono individuate direttamente dalla legge e hanno carattere tassativo; un’area non rientrante in tali categorie non può diventare idonea per effetto di una variante urbanistica disposta nell’ambito dell’autorizzazione unica.

• art. 9 d.lgs. n. 190/2024

  L’autorizzazione unica cumula i titoli abilitativi necessari e può, ove occorra, costituire variante agli strumenti urbanistici, ma non può derogare alle disposizioni legislative che definiscono le aree idonee agli impianti da fonti rinnovabili.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La comunicazione dei motivi ostativi non è necessaria quando il provvedimento è vincolato e risulta palese che, anche a seguito della partecipazione dell’interessato, il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  La violazione dell’art. 10-bis non determina l’annullamento di una decisione vincolata quando l’esito era inevitabile per l’oggettiva inidoneità dell’area.

Massime di principio

• La procedura di verifica di assoggettabilità a VIA può essere archiviata quando, sulla base degli atti istruttori, il progetto risulti a monte non autorizzabile per l’oggettiva inidoneità dell’area e sia quindi privo dei presupposti minimi per una valutazione ambientale utile.
• Le previsioni espansive degli strumenti urbanistici previgenti decadono, secondo la disciplina transitoria della legge regionale Emilia-Romagna n. 24/2017, quando non siano stati approvati e convenzionati nei termini i relativi piani attuativi; l’area risultante area bianca non conserva, per ciò solo, la precedente destinazione produttiva.
• Le categorie di aree idonee alla localizzazione degli impianti da fonti rinnovabili direttamente individuate dall’art. 20 del d.lgs. n. 199/2021 non possono essere ampliate mediante una variante urbanistica contenuta nell’autorizzazione unica.
• La possibilità che l’autorizzazione unica costituisca variante agli strumenti urbanistici non consente di utilizzare tale procedimento per trasformare un’area legislativamente non idonea in area idonea, poiché ciò eluderebbe la disciplina normativa sulle aree idonee agli impianti FER.
• Quando l’inidoneità dell’area deriva da presupposti normativi oggettivi e vincolanti, l’omissione del preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. n. 241/1990 non comporta l’annullabilità del provvedimento se è palese che l’apporto partecipativo non avrebbe potuto modificarne il contenuto.
• È legittima la motivazione per relationem dell’archiviazione dell’istanza VIA quando l’amministrazione richiami puntualmente le valutazioni dell’autorità tecnica competente sull’autorizzazione unica e tali valutazioni consentano di ricostruire chiaramente la ragione ostativa alla prosecuzione del procedimento.

Come è indicizzato