Sentenza n. 3325/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR che aveva respinto il ricorso contro l’ordinanza di ripristino. Ha sostenuto, in sintesi, che il certificato di collaudo finale previsto dall’art. 6, comma 8, d.lgs. n. 28/2011 costituisce un adempimento successivo all’ultimazione dei lavori e non un elemento costitutivo o integrativo della PAS, né condiziona la legittimità dell’opera. Ha dedotto che la PAS, modellata sulla DIA/SCIA, si era perfezionata e che i lavori erano stati ultimati entro il termine triennale, come dimostrato dalla comunicazione di fine lavori del 27 giugno 2017. Ha contestato inoltre che la mera mancata trasmissione del collaudo potesse determinare la decadenza del titolo e legittimare il ripristino, in assenza di un accertamento di difformità dell’impianto rispetto al progetto assentito. Ha censurato la violazione del principio di legalità delle sanzioni amministrative, rilevando che l’art. 44, comma 2, d.lgs. n. 28/2011 sanziona l’esecuzione degli interventi in assenza di PAS o in difformità dalla stessa, non la mancata presentazione del collaudo. Ha inoltre dedotto l’erroneità della qualificazione della vicenda come decadenza del titolo, la violazione dell’art. 34, comma 3, c.p.a., l’assenza di prova della mancata ultimazione dei lavori e, in via subordinata, la violazione delle regole sull’autotutela, collaborazione e buona fede. Il Comune ha eccepito la tardività o inammissibilità dell’appello per mancata impugnazione del verbale di accertamento e di altre ordinanze, nonché l’acquiescenza derivante dal pagamento in misura ridotta della sanzione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente respinto le eccezioni del Comune. Il verbale di accertamento dell’illecito amministrativo è un atto di avvio del procedimento sanzionatorio e non è, di regola, immediatamente lesivo; pertanto non sussisteva un onere di autonoma impugnazione. Anche le ulteriori ordinanze avevano oggetto e funzione diversi: una era contingibile e urgente per la gestione dei rifiuti e dei rischi antincendio, l’altra aveva natura endoprocedimentale quale avviso di avvio del procedimento. Il pagamento in misura ridotta non ha determinato acquiescenza rispetto alla misura ripristinatoria. L’oblazione prevista dall’art. 16 l. n. 689/1981 riguarda le sanzioni pecuniarie e, in presenza di ulteriori misure o sanzioni non pecuniarie, non può estendere automaticamente i propri effetti a queste ultime; comunque, perché possa configurarsi acquiescenza, il destinatario deve essere stato informato in modo completo delle conseguenze del pagamento. Nel merito, il Collegio ha ritenuto fondato l’appello. La PAS è stata ricondotta al modello dichiarativo della DIA/SCIA, con perfezionamento dopo il decorso del termine previsto per i controlli comunali. L’art. 6, comma 6, d.lgs. n. 28/2011 distingue la comunicazione di fine lavori, rilevante per attestare l’ultimazione e per il decorso del termine triennale, dal certificato di collaudo previsto dal comma 8, che costituisce un adempimento successivo e non è assistito da uno specifico termine né ha funzione costitutiva del titolo o dell’ultimazione dell’opera. L’art. 44, comma 2, d.lgs. n. 28/2011 consente il ripristino solo per interventi eseguiti in assenza della PAS o in difformità da quanto dichiarato. Il principio di legalità impedisce di estendere tale regime alla sola mancata presentazione del collaudo. Il Comune avrebbe potuto verificare la difformità dell’opera dal progetto, anche utilizzando la mancata produzione del collaudo come elemento per disporre verifiche o misure provvisorie, ma non poteva ordinare la demolizione senza accertare una difformità o la mancata ultimazione dell’opera entro il termine. Nel caso concreto, il verbale di sopralluogo descriveva l’impianto come già realizzato e in fermo manutentivo; la comunicazione di fine lavori del 27 giugno 2017 era tempestiva rispetto alla PAS del 2 luglio 2016; il Comune non aveva dimostrato che tale comunicazione fosse falsa né aveva accertato difformità progettuali. La successiva CILA relativa a una vasca aggiuntiva non dimostrava la mancata ultimazione dell’impianto principale. La sentenza del TAR è stata quindi riformata, con accoglimento del ricorso di primo grado e conseguente annullamento dell’ordinanza di ripristino. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 44, comma 2, d.lgs. n. 28/2011

  Fatto salvo il ripristino dello stato dei luoghi, l’esecuzione degli interventi di cui all’articolo 6 in assenza della procedura abilitativa semplificata o in difformità da quanto nella stessa dichiarato, è punita con la sanzione amministrativa pecuniaria da euro 500 a euro 30.000, cui sono tenuti in solido i soggetti di cui al comma 1

  La disposizione consente il ripristino esclusivamente per interventi realizzati senza PAS o in difformità dalla PAS; non può essere applicata estensivamente o analogicamente alla mera mancata trasmissione del certificato di collaudo.

• art. 6, comma 6, d.lgs. n. 28/2011

  La realizzazione dell’intervento deve essere completata entro tre anni dal perfezionamento della procedura abilitativa semplificata, fermo restando che l’interessato è tenuto a comunicare al Comune la data di ultimazione dei lavori

  Il termine triennale riguarda il completamento dell’intervento e la comunicazione di fine lavori; la decadenza opera, al più, per la parte non ultimata e non equivale automaticamente alla demolizione di quanto già realizzato.

• art. 6, comma 8, d.lgs. n. 28/2011

  Ad intervento ultimato il progettista o un tecnico abilitato rilascia un certificato di collaudo finale, che deve essere trasmesso al Comune, con il quale si attesta la conformità dell’opera al progetto presentato con la dichiarazione

  Il collaudo è un adempimento successivo all’ultimazione dei lavori e non costituisce elemento essenziale o costitutivo della PAS, né sostituisce l’accertamento della concreta difformità dell’opera.

• art. 16 l. n. 689/1981

  Pagamento in misura ridotta

  Il pagamento in misura ridotta estingue il procedimento sanzionatorio pecuniario, ma non si estende automaticamente a misure ripristinatorie o ad altre conseguenze non pecuniarie, soprattutto se il destinatario non è stato adeguatamente informato.

• artt. 13, 14, 17 e 18 l. n. 689/1981

  Il verbale di accertamento documenta l’illecito e avvia il procedimento sanzionatorio; la potestà sanzionatoria si esercita successivamente mediante l’ordinanza-ingiunzione, dopo la valutazione delle difese dell’interessato e del rapporto dell’organo accertatore.

• art. 15 d.P.R. n. 380/2001

  La disciplina della durata del permesso di costruire è richiamata quale criterio sistematico per affermare che la scadenza del titolo incide sulla parte non ultimata, senza travolgere automaticamente le opere già completate e autonome.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Il giudice non può pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati; la questione non ha comunque inciso sull’accoglimento dell’appello, fondato sull’illegittimità della sanzione concretamente adottata.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  La questione della tardività della produzione documentale relativa al procedimento penale è stata ritenuta inconferente, poiché tale documentazione esulava dal perimetro della controversia amministrativa.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  Le garanzie e i presupposti dell’annullamento d’ufficio non si applicano a un provvedimento repressivo adottato per sanzionare un illecito nella fase esecutiva, anziché per rimuovere in autotutela una PAS.

• artt. 1, comma 2-bis, e 6, comma 1, lett. b), l. n. 241/1990

  Gli obblighi di collaborazione e buona fede non trasformano una sanzione repressiva in un atto di autotutela e non consentono comunque di applicare una sanzione non prevista dalla legge.

Massime di principio

• La mancata trasmissione del certificato di collaudo finale previsto per una procedura abilitativa semplificata non equivale, di per sé, né alla mancanza del titolo abilitativo né alla difformità dell’opera dal titolo; il collaudo costituisce un adempimento successivo all’ultimazione dei lavori, salvo che la legge disponga espressamente diversamente.
• Il ripristino previsto dall’art. 44, comma 2, d.lgs. n. 28/2011 è applicabile soltanto quando l’intervento energetico sia stato eseguito in assenza della PAS o in difformità da quanto dichiarato. Il principio di legalità delle sanzioni vieta di estendere tale misura alla mera violazione di un obbligo documentale non specificamente sanzionato.
• Ai fini del termine triennale di durata della PAS, rileva il completamento materiale dell’intervento e la comunicazione della fine dei lavori, non la successiva presentazione del certificato di collaudo. La scadenza del titolo incide sulla parte non ultimata, mentre non travolge automaticamente le opere già completate, autonome e conformi al progetto.
• In presenza della mancata trasmissione del collaudo, l’amministrazione può svolgere verifiche sulla conformità dell’opera e adottare misure provvisorie adeguatamente motivate, ma non può ordinare il ripristino o la demolizione senza accertare la difformità dell’opera, l’assenza della PAS o la mancata ultimazione dei lavori entro il termine legale.
• Il pagamento in misura ridotta ai sensi dell’art. 16 l. n. 689/1981 estingue la sanzione pecuniaria, ma non determina automaticamente acquiescenza rispetto a misure ripristinatorie o ad altre conseguenze non pecuniarie; tale effetto preclusivo richiede che l’interessato sia stato compiutamente informato della portata del pagamento.
• Il verbale di accertamento di un illecito amministrativo, quale atto di avvio del procedimento sanzionatorio, non è normalmente immediatamente lesivo e non deve essere autonomamente impugnato, salvo che una specifica disciplina gli attribuisca effetti direttamente lesivi.

Come è indicizzato