Sentenza n. 4668/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguarda una serra realizzata in sostituzione e ampliamento di una precedente struttura, con pavimentazione in pietra e telaio metallico dotato di pannelli trasparenti, in assenza di titolo edilizio, autorizzazione paesaggistica e autorizzazione della Soprintendenza. Le domande di condono presentate nel 1986 e nel 2004 erano state respinte, con provvedimenti non impugnati, in ragione della qualificazione dell’intervento come demolizione e nuova costruzione non conforme alla disciplina urbanistica e del regime limitato del terzo condono nelle aree vincolate. In primo grado erano stati dedotti perplessità e sviamento, difetto di motivazione, erronea valutazione dei presupposti, difetto di istruttoria, incompetenza del Comune e necessità di un nuovo procedimento sanzionatorio. In appello sono stati dedotti difetto di motivazione, illogicità e contraddittorietà della sentenza, violazione degli artt. 34 d.lgs. 104/2010 e 100 c.p.c., violazione dell’art. 167 d.lgs. 42/2004, omessa pronuncia e incompetenza del Comune per avere disposto la demolizione senza un intervento della Soprintendenza. Sono state inoltre riproposte le censure di primo grado, comprese quelle relative alla natura pertinenziale della serra e alla mancata rinnovazione del procedimento sanzionatorio. L’appellante ha anche contestato la produzione documentale tardiva del Comune.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’eccezione di tardività della documentazione prodotta dal Comune in appello, non essendo stata dimostrata l’impossibilità di produrla in primo grado né la sua indispensabilità. Ha dichiarato inammissibili le censure relative alla conformità edilizia e alla natura pertinenziale della serra, poiché i dinieghi di condono del 2008 erano divenuti inoppugnabili e le stesse domande di condono riconoscevano l’abusività dell’opera. Ha comunque rilevato che la serra, per struttura stabile, pavimentazione e materiali, non poteva essere qualificata come opera edilizia libera stagionale e mobile, anche perché la disciplina invocata era successiva alla realizzazione delle opere e ai dinieghi di condono. Ha ritenuto adeguatamente motivato l’ordine di demolizione, poiché descriveva le opere e indicava l’assenza dei titoli edilizio e paesaggistico, richiamando anche i dinieghi di condono; l’ordine di demolizione di opere abusive è atto dovuto e vincolato e non richiede una motivazione ulteriore. Ha escluso l’incompetenza del Comune: l’art. 27 d.P.R. 380/2001 attribuisce al Comune il generale potere di vigilanza e repressione degli abusi edilizi anche nelle aree vincolate, previa comunicazione alle amministrazioni competenti. L’intervento della Soprintendenza è specificamente necessario quando si debba incidere strutturalmente sul bene culturale tutelato; nel caso concreto la rimozione della serra, autonoma rispetto alla villa e all’area esterna, non incideva strutturalmente sul bene culturale. In ogni caso, la Soprintendenza era stata posta in condizione di partecipare prima della demolizione mediante la comunicazione dell’ordine. La censura sulla mancata rinnovazione del procedimento sanzionatorio è stata dichiarata inammissibile perché non contestava la specifica statuizione del TAR; comunque è stata ritenuta infondata, poiché dopo i dinieghi di condono erano stati svolti un nuovo sopralluogo e un nuovo procedimento culminato nell’ordine di demolizione. Il procedimento repressivo degli abusi edilizi non richiede, secondo la motivazione, la partecipazione dell’interessato né la previa comunicazione di avvio. L’appello è stato quindi dichiarato in parte inammissibile e in parte infondato, con condanna dell’appellante alle spese, liquidate in complessivi euro 4.000 oltre accessori, nella misura di euro 2.000 per ciascuna amministrazione.

Norme richiamate

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  Richiamato nel provvedimento comunale quale fondamento dell’ordine di ripristino; la decisione chiarisce che i poteri concretamente esercitati restano regolati dal d.P.R. 380/2001.

• art. 21 d.lgs. 42/2004

  Individua l’autorizzazione della Soprintendenza mancante per le opere realizzate sull’immobile vincolato.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Riguarda l’autorizzazione paesaggistica, anch’essa assente nel caso concreto.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  le opere eseguite senza titolo su aree tutelate ... imponendo in tale caso la previa comunicazione alle amministrazioni competenti

  Attribuisce al Comune il generale potere-dovere di vigilanza e repressione degli abusi edilizi anche in aree vincolate; la Soprintendenza deve essere previamente informata e può intervenire, mentre la sua partecipazione non costituisce in ogni caso presupposto per l’adozione dell’ordine comunale quando la demolizione non incide strutturalmente sul bene tutelato.

• art. 6 d.P.R. 380/2001

  La qualificazione come edilizia libera riguarda serre stagionali e mobili; non è applicabile alla struttura stabile oggetto della controversia e, comunque, la disciplina richiamata è successiva ai fatti.

• art. 32, commi 26 e 27, d.l. 269/2003, convertito nella l. 326/2003

  per le opere abusive realizzate su immobili soggetti a vincoli ... in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche

  Il regime del terzo condono è limitato nelle aree vincolate e non consente la sanatoria delle opere prive di titolo e non conformi agli strumenti urbanistici nei casi indicati dalla norma.

• art. 104 c.p.a.

  salvo che il Collegio li ritenga indispensabili ai fini della decisione della causa o la parte dimostri di non aver potuto proporli o produrli nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile

  Vieta in appello la produzione di nuovi documenti, salvo indispensabilità o impossibilità non imputabile di produzione in primo grado; in mancanza di tali presupposti la produzione è tardiva.

• art. 34 d.lgs. 104/2010

  Richiamato tra le norme asseritamente violate per omessa pronuncia e per il contenuto della sentenza, senza autonoma applicazione decisiva nella motivazione.

• art. 100 c.p.c.

  Richiamato tra le norme processuali asseritamente violate, senza autonoma applicazione decisiva nella motivazione.

Massime di principio

• I dinieghi di condono divenuti inoppugnabili consolidano l’abusività dell’opera e impediscono di rimettere in discussione, in un successivo giudizio contro l’ordine di demolizione, la conformità urbanistica dell’intervento o la sua natura pertinenziale, quando tali questioni risultino incompatibili con i dinieghi e con le stesse domande di condono.
• L’ordine di demolizione di un’opera abusiva è un atto dovuto e vincolato, adeguatamente motivato mediante la descrizione delle opere e l’indicazione dell’assenza del titolo edilizio e degli eventuali titoli paesaggistici, senza necessità di una motivazione ulteriore sull’interesse pubblico concreto e attuale.
• Il Comune conserva il generale potere di vigilanza e repressione degli abusi edilizi anche nelle aree sottoposte a vincolo paesaggistico o culturale. La previa comunicazione all’amministrazione preposta alla tutela consente a quest’ultima di intervenire, ma non rende illegittimo l’ordine comunale quando la demolizione non incide strutturalmente sul bene tutelato.
• La competenza specifica della Soprintendenza a procedere alla demolizione riguarda le opere abusive realizzate direttamente su beni culturali o su immobili soggetti a specifiche forme di tutela, quando l’intervento demolitorio incida strutturalmente sul bene; non si estende automaticamente alla rimozione di una struttura autonoma che non alteri il bene tutelato.
• Dopo il diniego di una domanda di condono, l’amministrazione deve adottare un nuovo ordine di demolizione, poiché la definizione negativa dell’istanza rimuove l’effetto sospensivo derivante dalla pendenza del condono. Non è invece necessario un nuovo procedimento partecipato nei termini ordinari, né la previa comunicazione di avvio, per l’esercizio del potere repressivo edilizio.

Come è indicizzato