Sentenza n. 279/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L'appellante, già ricorrente in primo grado, contestava il diniego della Città Metropolitana di Bologna alla richiesta di ricalcolare la revisione dei prezzi per la stagione termica 2021/2022 senza considerare la riduzione dell'IVA al 5% e la riduzione degli oneri di sistema. Deduceva violazione e falsa applicazione dell'art. 20 del Capitolato speciale, dell'art. 17 della convenzione-quadro, dell'art. 106 del d.lgs. 50/2016, dell'art. 1, comma 511, della l. 208/2015, delle norme sull'interpretazione del contratto secondo buona fede e secondo il criterio funzionale, nonché delle disposizioni emergenziali che avevano ridotto IVA e oneri di sistema. Secondo l'appellante, l'indice revisionale fondato sui prezzi ARERA del mercato tutelato avrebbe prodotto un abbattimento meramente fittizio del prezzo del gas, non corrispondente ai costi effettivamente sostenuti dal RTI, determinando un indebito mancato riequilibrio del contratto. Contestava inoltre la valutazione del TAR circa la mancata prova dell'an e del quantum dello squilibrio, sostenendo che l'eccezionale aumento del prezzo del gas naturale risultasse dalla documentazione e dalle delibere ARERA. L'appellante sosteneva, infine, che la richiesta non costituisse una modifica retroattiva della clausola revisionale, ma una sua corretta applicazione e che non fosse necessario ricorrere ai rimedi previsti dall'art. 1, comma 511, della l. 208/2015.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato integralmente la sentenza del TAR. Ha ritenuto che la clausola dell'art. 20 del Capitolato fosse testualmente inequivoca: il prezzo del gas naturale rilevante per il calcolo dell'indice revisionale era quello soggetto a IVA, pagato dalle utenze minori, secondo i parametri ARERA espressamente individuati. La lex specialis, accettata con la partecipazione alla gara e la stipula della convenzione, non poteva essere modificata in sede esecutiva mediante lo scorporo dell'IVA o degli oneri di sistema. L'interpretazione secondo buona fede e secondo la funzione della clausola non poteva sovvertire il dato letterale né trasformare il meccanismo revisionale in una rinegoziazione del contratto. La revisione prezzi, nel regime dell'art. 106 del d.lgs. 50/2016, mira a conservare l'equilibrio tra prestazione e controprestazione entro l'alea propria dei contratti di durata, non a garantire all'appaltatore un determinato livello di ricavi o a parametrarsi necessariamente sui costi effettivamente sostenuti. L'indice ARERA costituiva un parametro oggettivo e matematico idoneo a rappresentare l'andamento generale del mercato del gas, indipendentemente dai costi concreti di approvvigionamento del fornitore. Il Collegio ha inoltre escluso che fosse stata fornita una prova concludente dello stravolgimento complessivo del sinallagma contrattuale: il mero aumento del prezzo del gas, o il minor incremento periodico derivante dall'inclusione di IVA e oneri di sistema nel parametro, non dimostrava l'eccedenza della sopravvenienza rispetto all'alea contrattuale. Quanto all'art. 1, comma 511, della l. 208/2015, il Consiglio di Stato ha condiviso il TAR nel ritenere non provato il superamento della soglia del 10% dell'aumento del prezzo complessivo del servizio e l'alterazione significativa dell'equilibrio originario. Le relazioni tecniche prodotte dalla stazione appaltante indicavano uno squilibrio complessivo non superiore al 5%. Ha inoltre rilevato che il RTI non aveva attivato i rimedi previsti dalla disposizione per il mancato accordo, quali la risoluzione consensuale o la richiesta di indicazioni all'autorità di regolazione. Le spese del grado sono state poste a carico dell'appellante e liquidate in euro 3.000, oltre accessori se dovuti.

Norme richiamate

• art. 20 del Capitolato speciale

  la revisione dei Prezzi Unitari, al netto del ribasso offerto, verrà effettuata separatamente per i Prezzi Unitari della Componente e ed i Prezzi Unitari della Componente M; la revisione dei Prezzi Unitari viene effettuata attraverso l'indice di riferimento (Ir), secondo una specifica equazione, considerando il prezzo del gas naturale soggetto ad IVA pagato dalle utenze minori

  La clausola è stata ritenuta testualmente inequivoca e vincolante; il parametro revisionale comprende il prezzo ivato del gas pagato dalle utenze minori e non può essere sostituito dal costo effettivo sostenuto dall'appaltatore o da un prezzo al netto di IVA e oneri di sistema.

• art. 17 della convenzione-quadro

  Richiama l'art. 20 del Capitolato speciale e rende applicabile il relativo meccanismo di revisione dei prezzi nella convenzione-quadro.

• art. 106 d.lgs. 50/2016

  la modifica del contratto durante il periodo di efficacia non può alterare la natura generale del contratto o dell'accordo quadro; diversamente deve essere esperita una nuova procedura di affidamento

  La revisione prezzi è ammessa nei limiti stabiliti dalla lex specialis e non può alterare sostanzialmente il contratto o trasformarsi in una rinegoziazione. La norma tutela anche la parità concorrenziale e l'equilibrio tra prestazione e controprestazione.

• art. 1, comma 511, l. 208/2015

  qualora si sia verificata una variazione nel valore dei beni che abbia determinato un aumento o una diminuzione del prezzo complessivo in misura non inferiore al 10 per cento e tale da alterare significativamente l'originario equilibrio contrattuale, l'appaltatore o il soggetto aggregatore possono richiedere una riconduzione ad equità o una revisione del prezzo

  La disposizione opera per i contratti di durata dei soggetti aggregatori solo in presenza di un incremento del prezzo complessivo del servizio almeno pari al 10% e di una significativa alterazione dell'equilibrio originario. La soglia del 10% rappresenta l'alea contrattuale fisiologica.

• art. 1366 cod. civ.

  L'interpretazione secondo buona fede non consente di disattendere il chiaro dato letterale della clausola revisionale né di introdurre un diverso meccanismo di calcolo non previsto dalle parti.

• art. 1369 cod. civ.

  Il criterio funzionale non può essere utilizzato per imporre una lettura in bonam partem che comporti una sostanziale rinegoziazione del contratto quando la volontà negoziale e il meccanismo matematico pattuito siano chiari.

• artt. 1175 e 1375 cod. civ.

  I doveri di correttezza e buona fede operano nel rispetto dell'assetto negoziale concordato e non impongono alla stazione appaltante di garantire all'appaltatore un determinato introito o di neutralizzare integralmente il rischio d'impresa.

• art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La domanda di condanna alla riedizione del potere e alla revisione dei corrispettivi non è stata accolta, per mancanza dei presupposti sostanziali della pretesa.

Massime di principio

• La clausola di revisione prezzi contenuta nella lex specialis di una gara pubblica deve essere interpretata secondo il suo tenore letterale, a tutela dell'affidamento dei concorrenti e della parità di trattamento; in sede esecutiva non può essere sostituito il parametro matematico espressamente concordato con un diverso parametro fondato sui costi effettivamente sostenuti dall'appaltatore.
• Nel regime dell'art. 106 del d.lgs. 50/2016, la revisione prezzi nei contratti di durata costituisce un rimedio volto a preservare l'equilibrio tra prestazione e controprestazione entro i limiti dell'alea contrattuale, non uno strumento diretto a garantire all'operatore economico un determinato margine o livello di ricavi né a trasferire integralmente sulla stazione appaltante le oscillazioni dei costi.
• L'interpretazione del contratto secondo buona fede e secondo la sua funzione non può sovvertire una clausola revisionale chiara né introdurre, attraverso un'istruttoria correttiva, una rinegoziazione sostanziale del contratto non prevista dalle parti.
• L'operatore economico che invochi il riequilibrio del contratto deve provare, considerando l'intero rapporto contrattuale, l'originaria impostazione causale, l'alea concordata, i fattori di vantaggio economico e il settore di riferimento, uno stravolgimento complessivo del sinallagma eccedente la normale alea; il mero aumento di un fattore produttivo non è sufficiente.
• Per l'applicazione dell'art. 1, comma 511, della l. 208/2015, occorre dimostrare che la variazione abbia determinato un aumento o una diminuzione del prezzo complessivo del servizio almeno pari al 10% e abbia alterato significativamente l'equilibrio originario del contratto. In assenza di tale prova, la richiesta di riconduzione a equità o revisione del prezzo non può essere accolta.

Come è indicizzato