Sentenza n. 3767/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Pesce Luna aveva chiesto l’accesso a documenti e informazioni relativi a tre atti impositivi, per verificare gli importi effettivamente pagati o ancora dovuti da Luisa Grandi e Antonino Lepri, nonché l’eventuale definizione agevolata dei carichi. La richiesta era motivata dalla pendenza di un giudizio civile di opposizione all’esecuzione, nel quale la società contestava l’an e il quantum del credito azionato dai venditori in forza di una sentenza civile passata in giudicato. L’Agenzia delle Entrate aveva indicato nell’Agenzia delle Entrate-Riscossione il soggetto detentore delle informazioni; quest’ultima aveva negato l’accesso richiamando le opposizioni dei controinteressati e il segreto d’ufficio. Il TAR aveva accolto parzialmente il ricorso ex art. 116 c.p.a., riconoscendo il diritto di accesso alla documentazione già formata relativa alla quantificazione del debito, ai pagamenti e agli eventuali istituti definitori, escludendo invece le richieste implicanti elaborazione di dati o indicazione di somme prescritte. I venditori hanno proposto appello principale deducendo l’insussistenza di un interesse diretto, concreto e attuale, l’assenza della necessaria strumentalità difensiva, il carattere esplorativo e generico della richiesta, nonché l’incidenza dei giudicati civili e delle valutazioni già compiute nel procedimento esecutivo. Le amministrazioni hanno proposto appello incidentale sostenendo che la richiesta non fosse qualificabile come accesso difensivo, che mancasse un interesse qualificato e che il segreto d’ufficio previsto dall’art. 35 d.lgs. 112/1999 impedisse l’ostensione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto sia l’appello principale dei controinteressati sia l’appello incidentale delle amministrazioni, confermando la sentenza del TAR. Ha ritenuto che la richiesta fosse puntualmente qualificabile come accesso difensivo, poiché l’istanza indicava il giudizio civile pendente, la posizione giuridica da tutelare e il collegamento tra i documenti richiesti e la verifica dell’effettiva debenza delle somme poste a fondamento dell’esecuzione. Il nesso di strumentalità necessaria emergeva dalla possibile incidenza dei dati sulla determinazione del credito vantato dai controinteressati. Il giudice amministrativo non deve anticipare la valutazione circa l’ammissibilità, la rilevanza o la decisività dei documenti nel giudizio civile, salvo l’ipotesi eccezionale di radicale e assoluta mancanza di collegamento o di accesso pretestuoso. Nel caso concreto, l’ordinanza del giudice dell’esecuzione che aveva fissato l’udienza di rimessione della causa in decisione non costituiva una pronuncia definitiva sulla rilevanza o superfluità dei documenti, trattandosi di una scelta procedurale suscettibile di successiva revisione. I precedenti provvedimenti civili, inoltre, non provenivano dal giudice della causa indicata nell’istanza di accesso e non precludevano quindi la valutazione della concretezza e attualità del bisogno conoscitivo. La richiesta è stata ritenuta sufficientemente specifica, in quanto riferita a documenti individuabili, quali gli estratti di ruolo aggiornati e la documentazione concernente gli atti impositivi indicati. Quanto al segreto d’ufficio ex art. 35 d.lgs. 112/1999, il Consiglio di Stato ha ritenuto che esso operi nei confronti dei terzi totalmente estranei al rapporto tributario e che, comunque, nel caso concreto, l’accesso difensivo prevalga all’esito del bilanciamento degli interessi, poiché la società richiedente è legata ai controinteressati da un rapporto sostanziale interdipendente e la fase della riscossione risultava ormai conclusa, senza concreto pregiudizio per il buon andamento della riscossione. È stata confermata anche la limitazione dell’accesso ai documenti già formati, senza obbligo per l’amministrazione di elaborare nuovi dati. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• artt. 22 e ss. l. 241/1990

  Disciplina generale dell’accesso documentale e dei relativi presupposti.

• art. 22, comma 1, lett. b), l. 241/1990

  Richiede un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento cui si chiede accesso.

• art. 24, comma 1, lett. a), l. 241/1990

  Consente l’esclusione dell’accesso quando i documenti siano coperti da un divieto di divulgazione previsto dalla legge, ferma la disciplina dell’accesso difensivo.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  Deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici.

  L’accesso difensivo prevale, secondo un giudizio concreto di bilanciamento, quando sia dimostrato il nesso di strumentalità necessaria tra i documenti e la tutela della situazione giuridica dell’istante.

• art. 25, comma 2, l. 241/1990

  Rileva ai fini della motivazione dell’istanza di accesso e della verifica della concretezza e attualità del bisogno conoscitivo per finalità difensive.

• art. 35 d.lgs. 112/1999

  Tutte le notizie, le informazioni ed i dati in possesso del concessionario in ragione dell'attività affidatagli in concessione sono coperti da segreto d'ufficio.

  Il segreto d’ufficio è stato ritenuto non opponibile, nel caso concreto, a un soggetto legato ai controinteressati da un rapporto sostanziale interdipendente e comunque recessivo rispetto all’accesso difensivo, poiché la riscossione risultava conclusa.

• art. 116 c.p.a.

  Disciplina il rito per la tutela giurisdizionale del diritto di accesso.

• art. 96 c.p.c.

  I precedenti provvedimenti di condanna per lite temeraria non dimostrano automaticamente il carattere pretestuoso di una distinta istanza di accesso difensivo.

• art. 187 c.p.c.

  La fissazione dell’udienza di rimessione della causa in decisione costituisce una scelta procedurale non definitiva e non equivale a una pronuncia sulla rilevanza dei documenti richiesti.

• Adunanza plenaria, sentenza 18 marzo 2021, n. 4

  L’accesso difensivo richiede un rigoroso nesso di strumentalità necessaria; l’amministrazione e il giudice dell’accesso non devono valutare anticipatamente ammissibilità, influenza o decisività dei documenti nel giudizio principale, salvo radicale assenza di collegamento o uso pretestuoso.

Massime di principio

• L’accesso documentale è qualificabile come difensivo quando l’istanza individua una situazione giuridica da tutelare, un giudizio pendente o da instaurare e il collegamento concreto tra i documenti richiesti e la possibile cura o difesa di tale situazione; non è sufficiente un generico richiamo a esigenze probatorie.
• Nel giudizio sull’accesso, l’amministrazione detentrice e il giudice amministrativo non devono anticipare la valutazione sull’ammissibilità, rilevanza o decisività dei documenti nel giudizio principale, salvo che il collegamento con le esigenze difensive sia evidentemente e radicalmente inesistente o l’istanza sia pretestuosa.
• La fissazione, da parte del giudice del giudizio principale, dell’udienza di rimessione della causa in decisione non integra una pronuncia definitiva sulla rilevanza o superfluità dei documenti richiesti e non esclude, da sola, la concretezza e attualità dell’interesse all’accesso.
• Il segreto d’ufficio previsto per le informazioni detenute dall’agente della riscossione può essere recessivo rispetto all’accesso difensivo quando il richiedente sia sostanzialmente collegato al rapporto cui la documentazione si riferisce e, in concreto, l’ostensione non arrechi un effettivo pregiudizio alla funzione di riscossione, ormai conclusa.
• L’accesso documentale può avere a oggetto soltanto documenti già formati e detenuti dall’amministrazione; non impone all’amministrazione un’attività di elaborazione, ricostruzione o formazione di documenti nuovi.
• La specificità dell’istanza può risultare dal riferimento puntuale agli atti impositivi, alla vicenda processuale e alla tipologia di documenti richiesti, anche quando questi consistano in estratti o documentazione amministrativa individuabile mediante tali riferimenti.

Come è indicizzato