Corte di giustizia, Sentenza C-2/23

Tutela dei documenti di clemenza e accesso nel procedimento penale

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale dell’Oberlandesgericht Wien in una controversia nata da un’indagine penale su presunte pratiche di cartello nel settore degli appalti pubblici. La Corte era chiamata a chiarire se la disciplina UE sulla clemenza e sulle azioni risarcitorie imponesse di impedire in modo assoluto la trasmissione e l’accesso, nel fascicolo penale, a dichiarazioni di clemenza, proposte di transazione e relativi allegati.

Fatti e procedimento principale

Le ricorrenti, imprese edili, erano oggetto sia di un procedimento antitrust davanti all’autorità federale garante della concorrenza e al giudice competente in materia di intese, sia di un procedimento penale avviato dal pubblico ministero austriaco. Nell’ambito del procedimento antitrust avevano presentato una domanda di trattamento favorevole e l’autorità aveva chiesto una riduzione dell’ammenda, poi accordata dal giudice.

Successivamente, il pubblico ministero ha ottenuto dal giudice antitrust e dall’autorità garante la trasmissione di fascicoli contenenti anche dichiarazioni di clemenza, proposte di transazione e allegati, li ha inseriti nel fascicolo penale e ha ordinato ulteriori indagini sulla base di tali documenti. Le imprese hanno contestato l’acquisizione al fascicolo e l’accesso ai documenti da parte degli indagati e delle parti offese.

Normativa UE rilevante

La Corte ha esaminato in particolare:

• la direttiva 2014/104/UE, in particolare gli articoli 6, paragrafi 6 e 7, e 7, paragrafo 1, che disciplinano la divulgazione delle prove nei giudizi risarcitori antitrust;
• la direttiva (UE) 2019/1, in particolare l’articolo 31, paragrafo 3, sull’accesso al fascicolo e i limiti all’uso delle dichiarazioni di clemenza e delle proposte di transazione;
• l’articolo 101 TFUE;
• gli articoli 47 e 48, paragrafo 2, della Carta.

Ammissibilità e pertinenza delle direttive

La Corte ha anzitutto osservato che la direttiva 2014/104 si applica solo alle azioni per il risarcimento del danno da violazioni delle norme di concorrenza e non regola né il trasferimento di fascicoli tra autorità né l’accesso a tali fascicoli in un procedimento penale. Perciò, nel procedimento principale, tale direttiva non era pertinente.

Quanto alla direttiva 2019/1, la Corte ha precisato che l’articolo 31, paragrafo 3, si applica ai documenti formati nell’ambito dell’attuazione dell’articolo 101 TFUE e che la sua tutela deve essere considerata indipendentemente dal contesto in cui i documenti vengono poi utilizzati. La disposizione è quindi pertinente per stabilire i limiti di accesso nel caso di trasferimento dei documenti al pubblico ministero.

Prima questione: trasmissione al pubblico ministero

La Corte ha ritenuto che un meccanismo nazionale di assistenza amministrativa tra autorità pubbliche, che imponga la trasmissione al pubblico ministero di fascicoli contenenti anche dichiarazioni di clemenza e proposte di transazione, non è di per sé disciplinato dal diritto dell’Unione. Tuttavia, gli Stati membri devono esercitare le proprie competenze nel rispetto del diritto UE e senza compromettere l’effetto utile dell’articolo 101 TFUE.

Ne deriva che l’articolo 101 TFUE non osta a una normativa nazionale del genere, a condizione che il meccanismo di cooperazione non svuoti di significato la tutela accordata ai documenti di clemenza e non dissuada i potenziali richiedenti dal collaborare con le autorità antitrust.

Seconda questione: ambito della tutela dei documenti

La Corte ha interpretato l’articolo 31, paragrafo 3, della direttiva 2019/1 nel senso che la tutela riguarda solo le dichiarazioni di clemenza e le proposte di transazione in quanto tali, secondo le definizioni dell’articolo 2, paragrafo 1, punti 17 e 18.

Non rientrano in tale tutela:

• le informazioni preesistenti, ossia le prove esistenti indipendentemente dal procedimento antitrust;
• i documenti e gli allegati predisposti per illustrare, concretizzare o comprovare il contenuto delle dichiarazioni o delle proposte;
• le informazioni tratte da tali materiali.

La Corte ha quindi escluso che la protezione si estenda automaticamente a tutto ciò che sia stato presentato insieme alla dichiarazione o alla proposta nel fascicolo dell’autorità.

Terza questione: accesso nel procedimento penale

Sul diritto di accesso nel procedimento penale, la Corte ha operato una distinzione netta tra indagati e altre parti.

Per gli indagati diversi dall’autore della dichiarazione o della proposta, l’articolo 31, paragrafo 3, della direttiva 2019/1, letto alla luce degli articoli 47 e 48, paragrafo 2, della Carta, non osta in assoluto all’accesso, quando esso sia necessario per esercitare i diritti di difesa. La Corte ha sottolineato che il diritto alla difesa richiede, in linea di principio, l’accesso alle prove pertinenti, salvo limitazioni strettamente necessarie e giustificate caso per caso.

Diversamente, per le altre parti del procedimento penale, in particolare per i soggetti danneggiati che intendano ottenere il risarcimento del danno, l’accesso non può essere riconosciuto. Consentire loro di consultare tali documenti nel fascicolo penale comprometterebbe l’effetto utile della tutela prevista dall’articolo 31, paragrafo 3, perché esporrebbe i documenti a una divulgazione ulteriore incompatibile con la finalità di incentivare la collaborazione con le autorità antitrust.

Dispositivo

La Corte ha concluso che:

• l’articolo 101 TFUE non vieta la trasmissione al pubblico ministero dei fascicoli antitrust, inclusi i documenti di clemenza e transazione, purché sia preservato l’effetto utile della norma;
• l’articolo 31, paragrafo 3, della direttiva 2019/1 tutela solo le dichiarazioni di clemenza e le proposte di transazione, non anche i documenti e le informazioni usati per sostenerle;
• nel procedimento penale, gli indagati diversi dagli autori possono accedervi per la difesa, ma le altre parti, in particolare le vittime che chiedono il risarcimento, non possono accedervi.

Implicazioni pratiche

Per i professionisti, la sentenza conferma che la protezione dei documenti di clemenza non è assoluta in ogni contesto, ma resta molto forte e finalizzata a preservare gli incentivi alla collaborazione con le autorità antitrust. Al tempo stesso, la Corte distingue chiaramente tra tutela dei documenti "core" e accesso difensivo nel penale, evitando che il diritto della concorrenza sia usato per comprimere indiscriminatamente il diritto di difesa o, all’opposto, per consentire un accesso generalizzato da parte delle parti civili.