Tribunale, Sentenza T-201/23

Misure restrittive contro la Communications Regulatory Authority iraniana

Il Tribunale, con sentenza del 16 ottobre 2024 nella causa T-201/23, decide su un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE proposto dalla Communications Regulatory Authority (CRA) contro il regolamento di esecuzione (UE) 2023/152 del Consiglio, con cui il nome della ricorrente è stato inserito nell’allegato I del regolamento (UE) n. 359/2011 relativo a misure restrittive in considerazione della situazione in إيران. La controversia riguarda il congelamento dei capitali e delle risorse economiche e, più in generale, la legittimità dell’inserimento della CRA tra le entità responsabili di gravi violazioni dei diritti umani.

Fatti e contesto normativo

La CRA è un’istituzione governativa iraniana affiliata al Ministero delle Comunicazioni e delle Tecnologie dell’informazione, incaricata della regolazione, gestione e controllo dello spettro delle frequenze, del rilascio delle licenze di telecomunicazione, della supervisione dei titolari e della proposta di norme nazionali in materia di comunicazioni e sicurezza delle connessioni. Il Consiglio ricorda il quadro sanzionatorio adottato nel 2011 in relazione alla situazione dei diritti umani in Iran: la decisione 2011/235/PESC e il regolamento n. 359/2011, adottato sulla base dell’articolo 215, paragrafo 2, TFUE.

L’articolo 2 del regolamento n. 359/2011 prevede il congelamento di tutti i fondi e delle risorse economiche appartenenti a persone, entità e organismi iscritti nell’allegato I, nonché il divieto di mettere fondi o risorse economiche a loro disposizione. L’articolo 3 individua le persone, entità e organismi responsabili di gravi violazioni dei diritti umani o ad essi associati, mentre l’articolo 12 disciplina la modifica dell’elenco, la comunicazione della decisione e dei motivi e il riesame in caso di osservazioni.

Motivi dell’inserimento in elenco

L’inserimento della CRA è stato deciso nel gennaio 2023 in un contesto segnato dalla morte di Mahsa Amini e dalle manifestazioni seguite, represse dalle autorità iraniane. Il regolamento impugnato richiama la dichiarazione dell’alto rappresentante dell’Unione del 25 settembre 2022, che deplorava il ricorso sproporzionato alla forza e la limitazione dell’accesso a Internet. I motivi indicano che la CRA operava sotto l’autorità del ministero iraniano e che eseguiva l’obbligo imposto dal governo di filtrare i contenuti Internet mediante lo spyware SIAM; durante le proteste del 2022 avrebbe usato il controllo dell’accesso a Internet e dei telefoni cellulari per localizzare i manifestanti e creare un quadro dettagliato delle loro attività, poi sfruttato dalle autorità per reprimere dissidenti, giornalisti, difensori dei diritti umani, studenti e altre persone.

Questioni sollevate dalla ricorrente

La CRA articola quattro motivi:

• violazione dello sviamento di potere, sostenendo che il Consiglio avrebbe in realtà voluto colpire lo Stato iraniano;
• violazione dell’obbligo di motivazione e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, anche per mancata comunicazione degli elementi di prova;
• errore manifesto di valutazione e inesattezza materiale dei fatti, negando sia la capacità giuridica sia quella tecnica di compiere gli atti contestati;
• violazione del principio di proporzionalità, poiché le misure avrebbero pregiudicato le sue funzioni regolatorie e di contrasto alla frode.

Nella replica, la ricorrente contesta inoltre la ricevibilità e il valore probatorio dell’articolo di The Intercept prodotto dal Consiglio e invoca gli articoli 47 e 48 della Carta nonché il principio del contraddittorio.

Valutazione del Tribunale sulla motivazione e sui diritti della difesa

Il Tribunale ricorda che l’obbligo di motivazione ex articolo 296 TFUE e articolo 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta richiede una motivazione adeguata alla natura dell’atto e al contesto, tale da consentire all’interessato di comprendere le ragioni della misura e al giudice di esercitare il controllo di legittimità. Nel caso concreto, il contesto politico e fattuale era chiarito dai considerando 2 e 3 del regolamento impugnato, che rinviavano alla dichiarazione dell’alto rappresentante e all’impegno dell’Unione ad affrontare la situazione dei diritti umani in Iran.

Quanto alla CRA, i motivi dell’inserimento erano esposti in modo sufficientemente specifico e concreto: la ricorrente era descritta come responsabile di gravi violazioni per aver sostenuto la repressione mediante filtraggio di Internet e controllo delle comunicazioni. Il Tribunale distingue inoltre il tema della motivazione da quello della prova della fondatezza dei motivi: la prima attiene alla legalità esterna, la seconda alla legalità sostanziale.

Il Tribunale respinge anche la censura relativa alla mancata trasmissione spontanea del fascicolo. In caso di primo inserimento, se l’interessato dispone già di informazioni sufficientemente precise per presentare osservazioni, il Consiglio non è tenuto a comunicare d’ufficio tutti i documenti; l’accesso ai documenti amministrativi non riservati deve essere chiesto dall’interessato. Poiché la CRA non aveva presentato richiesta di riesame né domandato accesso al fascicolo fuori dal giudizio, non può dolersi di una violazione dei diritti della difesa su questo punto.

Ricevibilità e valore probatorio delle fonti utilizzate dal Consiglio

Il Tribunale chiarisce che la questione della ricevibilità di un mezzo di prova ex articolo 85 del regolamento di procedura è distinta dalla sua valutazione probatoria. In sede di controllo di misure restrittive, il giudice dell’Unione deve verificare se la decisione poggi su una base fattuale sufficientemente solida, e incombe al Consiglio dimostrare la fondatezza dei motivi. Tuttavia, ciò non implica che la produzione di fonti pubbliche o giornalistiche leda di per sé i diritti della difesa.

Quanto all’articolo di The Intercept e agli altri tre articoli prodotti nel fascicolo WK 307/2023 INIT, il Tribunale afferma che tali fonti sono utilizzabili: l’Unione, non disponendo di poteri d’indagine in paesi terzi, può basarsi su rapporti, articoli di stampa e fonti simili; inoltre, sarebbe eccessivo pretendere dal Consiglio indagini sul campo. Nel caso concreto, l’articolo di The Intercept era corroborato da altri tre articoli specializzati e da manuali d’uso del software SIAM accessibili tramite collegamento ipertestuale.

Il Tribunale ritiene attendibili le fonti anche perché i manuali e gli articoli descrivono in modo convergente un sistema centralizzato di accesso ai dati degli operatori mobili, con funzioni quali il reperimento della posizione degli utenti, la raccolta di CDR/IPDR, la disattivazione di SIM e l’eventuale controllo delle connessioni. Le obiezioni della ricorrente sulla neutralità degli esperti o sull’asserita natura anonima di alcune informazioni non sono ritenute decisive.

Esame nel merito: fondatezza dei fatti contestati

Il Tribunale esamina poi la realtà materiale dei fatti addebitati alla CRA. Le disposizioni iraniane invocate dalla ricorrente mostrano che le intercettazioni sono vietate in linea di principio, ma ammesse in termini molto ampi per ragioni di sicurezza interna o esterna o per determinate ipotesi penali. Ciò non esclude, secondo il Tribunale, la possibilità di uso repressivo degli strumenti tecnici in un contesto di sistematica repressione delle proteste.

Sul piano tecnico, il Tribunale osserva che la CRA non contesta l’esistenza del software SIAM, dei comandi e dei sistemi menzionati, né l’autenticità dei manuali. Le spiegazioni offerte dalla ricorrente sono giudicate non idonee a confutare la tesi del Consiglio: il comando LocationCustomerList consente comunque di identificare utenti in una certa area; Force2GNumber riduce le funzionalità dei terminali; GetCDR e GetIPDR non risultano limitati a richieste giudiziarie; ApplySusp e ApplySuspIP possono essere usati in un contesto di repressione digitale; i sistemi SHAHKAR, SHAMSA, CID e LI risultano compatibili con un’infrastruttura di sorveglianza e controllo delle comunicazioni.

Sulla base di tali elementi, il Tribunale conclude che il Consiglio ha presentato un complesso di indizi sufficientemente concreti, precisi e concordanti per dimostrare un collegamento sufficiente tra la CRA e la repressione dei manifestanti pacifici, dei giornalisti, dei difensori dei diritti umani e di altri soggetti in Iran.

Proporzionalità della misura

Il Tribunale respinge anche il motivo di proporzionalità. Ricorda che le restrizioni devono essere idonee, necessarie e non eccessive rispetto all’obiettivo perseguito. Nel caso di specie, la ricorrente si è limitata a lamentare effetti indiretti delle sanzioni sulla sua attività tecnica e regolatoria, senza dimostrare che le misure del regolamento n. 359/2011 non perseguano un obiettivo legittimo o che siano sproporzionate.

L’obiettivo del regime sanzionatorio è ritenuto pienamente legittimo alla luce dell’articolo 21, paragrafo 2, lettera b), TUE: consolidare e sostenere democrazia, Stato di diritto, diritti umani e diritto internazionale. Il congelamento è inoltre giudicato necessario, poiché non risultano misure alternative meno restrittive ugualmente efficaci, come un sistema di autorizzazione preventiva o un controllo successivo sull’uso dei fondi.

Sviamento di potere

Quanto allo sviamento di potere, il Tribunale ricorda che esso richiede indizi oggettivi, pertinenti e concordanti dai quali risulti che l’atto è stato adottato al fine esclusivo o determinante di perseguire obiettivi diversi da quelli dichiarati. La CRA non dimostra che il Consiglio l’abbia colpita solo per la sua appartenenza al Ministero delle Comunicazioni o per ragioni politiche generiche contro l’Iran.

Al contrario, dall’esame dei motivi e delle prove emerge che l’inserimento si fonda sulla sua attività concreta nel filtraggio e nel controllo delle comunicazioni durante le proteste del 2022. Nemmeno il richiamo ad altre persone sanzionate o alle misure adottate dagli Stati Uniti è sufficiente a provare uno sviamento.

Decisione e effetti

Il ricorso è integralmente respinto. La CRA è condannata alle spese ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura. La sentenza conferma quindi la validità dell’inserimento della Communications Regulatory Authority nell’elenco delle entità soggette a misure restrittive per la situazione in Iran.