Sentenza n. 9755/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'avviso pubblico deducendo, in sintesi: 1) violazione degli artt. 3 e 4 della l. n. 118/2022 e dell'art. 1 d.l. n. 131/2024, difetto di istruttoria e motivazione ed eccesso di potere, per la mancata previsione di un adeguato indennizzo in favore del gestore uscente per gli investimenti non ammortizzati e per l'indeterminatezza del relativo importo; 2) illegittimità della durata delle concessioni, fissata in una sola annualità o stagione balneare, con eventuale rinnovo per ulteriori due annualità o stagioni, in contrasto con la durata minima quinquennale prevista dalla disciplina statale, nonché mancata richiesta di un piano economico-finanziario; 3) illegittimità della royalty, fissata come percentuale sul fatturato e utilizzata quale elemento dell'offerta economica, per violazione dei criteri legali di aggiudicazione, difetto di base legislativa e indeterminatezza dell'offerta; 4) genericità e uniformità dei criteri di valutazione rispetto all'eterogeneità dei lotti, indeterminatezza della consistenza dei beni, errori nelle schede tecniche, vaghezza dei criteri relativi al progetto architettonico, all'impatto ambientale e all'accessibilità, nonché impossibilità di formulare un'offerta attendibile in ragione della necessità di acquisire ulteriori autorizzazioni. Roma Capitale ha eccepito l'inammissibilità per mancata impugnazione di clausole immediatamente escludenti e ha sostenuto la legittimità della gara-ponte, in considerazione dell'assenza di concessioni in essere, della mancata approvazione del PUA e della necessità di assicurare la continuità dei servizi nelle more delle procedure ordinarie previste dalla disciplina statale.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso in parte inammissibile e in parte infondato. Ha respinto l'eccezione di inammissibilità con riferimento alle censure sulla durata delle concessioni e sulla royalty, ritenendo attuale l'interesse a ricorrere: tali clausole incidevano infatti sugli elementi essenziali del rapporto concessorio e sulla platea degli operatori interessati, sicché la lesione non dipendeva dall'esito della gara. Non era quindi necessario attendere l'aggiudicazione, anche perché una successiva correzione avrebbe alterato l'oggetto del confronto competitivo e la par condicio. Nel merito, il Collegio ha ritenuto legittima, nel peculiare contesto del litorale romano privo di concessioni in essere, l'indizione di una gara-ponte di durata limitata, finalizzata ad assicurare la continuità dei servizi e l'ordinata transizione verso le procedure disciplinate dall'art. 4 l. n. 118/2022. La disciplina statale è immediatamente applicabile, ma la proroga legale prevista dall'art. 3 della medesima legge presuppone concessioni ancora in essere; in loro assenza, la gara-ponte non è stata ritenuta manifestamente illogica. La mancata approvazione del PUA e l'assenza di ulteriori decreti attuativi non consentivano comunque di disattendere la disciplina statale. È stata ritenuta legittima anche la mancata richiesta del piano economico-finanziario, poiché la sua funzione di correlare la durata della concessione all'ammortamento degli investimenti non era pertinente a una concessione predeterminata di una sola annualità o stagione, eventualmente rinnovabile per due ulteriori periodi. La previsione della royalty sul fatturato è stata considerata non palesemente irragionevole: essa costituisce una modalità flessibile di valorizzazione economica del bene demaniale, ulteriore rispetto al canone, determinabile in relazione ai ricavi effettivi e coerente con la temporaneità della gara-ponte. La censura sull'indennizzo è stata ritenuta inammissibile e comunque infondata, poiché nel caso concreto non vi erano concessionari uscenti, ma occupanti sine titulo, ai quali non si applicava il meccanismo indennitario invocato. Sono state inoltre ritenute sufficienti le schede tecniche, le planimetrie e gli altri documenti di gara per la formulazione dell'offerta; la possibilità di sopralluogo consentiva agli operatori di integrare le informazioni disponibili. I criteri tecnici relativi a progetto architettonico, impatto ambientale, impatto visivo e accessibilità, pur ampi, erano accompagnati da specificazioni sufficienti e consentivano sia l'autonomia progettuale dei concorrenti sia l'esercizio della discrezionalità tecnica dell'amministrazione. Le spese sono state integralmente compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• artt. 3 e 4 l. 5 agosto 2022, n. 118

  "Disposizioni in materia di affidamento delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per finalità turistico-ricreative e sportive"

  La disciplina statale stabilisce termini, contenuti dei bandi, criteri di aggiudicazione, durata delle concessioni e indennizzo al concessionario uscente; è immediatamente applicabile alle procedure avviate dopo il 17 settembre 2024, ma la proroga legale presuppone concessioni in essere.

• art. 1 d.l. 16 settembre 2024, n. 131, convertito dalla l. 14 novembre 2024, n. 166

  Ha sostituito l'art. 4 l. n. 118/2022, disciplinando direttamente le procedure di affidamento delle concessioni demaniali turistico-ricreative.

• art. 4, comma 5, l. n. 118/2022

  La durata deve essere "pari al tempo necessario a garantire l’ammortamento e l’equa remunerazione degli investimenti previsti dal piano economico-finanziario dell’aggiudicatario" e comunque non inferiore a cinque anni e non superiore a venti anni.

  Il collegamento tra durata e piano economico-finanziario opera per le concessioni disciplinate dal modulo ordinario; non impone la presentazione del PEF quando si tratta di una gara-ponte con durata predeterminata e limitata.

• art. 4, comma 9, l. n. 118/2022

  L'indennizzo è posto a carico del subentrante e corrisponde al valore degli investimenti effettuati e non ancora ammortizzati al termine della concessione.

  La previsione tutela il concessionario uscente; non si applica, secondo la decisione, a soggetti qualificati dall'amministrazione come meri occupanti sine titulo.

• art. 4, comma 13, l. n. 118/2022

  Le disposizioni si applicano alle procedure avviate successivamente alla data di entrata in vigore della disposizione.

  La disposizione conferma l'applicabilità immediata del nuovo regime alle procedure avviate dal 17 settembre 2024.

• art. 3, comma 1, l. n. 118/2022

  Proroga delle concessioni sino al 30 settembre 2027, o al più tardi al 31 marzo 2028, "se in essere alla data di entrata in vigore della presente legge".

  La proroga è funzionale all'ordinata programmazione delle procedure, ma presuppone l'esistenza di concessioni in corso; in mancanza, può essere sostituita da una gara-ponte finalizzata alla continuità dei servizi.

• art. 19, comma 3, regolamento Regione Lazio 12 agosto 2016, n. 19

  "In casi eccezionali i Comuni possono provvedere, nelle more dell’approvazione e/o dell’adeguamento dei PUA comunali, al rilascio di concessioni temporanee di durata pari o inferiore alla stagione balneare".

  La disposizione regionale non costituisce il fondamento necessario per disapplicare la disciplina statale e la mancata approvazione del PUA non può differire sine die l'attuazione del nuovo regime.

• art. 47 l.r. Lazio 6 agosto 2007, n. 13

  I comuni rilasciano le concessioni in conformità alla normativa statale e regionale e al piano regionale di utilizzazione delle aree del demanio marittimo.

• art. 37 cod. nav.

  Il criterio della "proficua utilizzazione" del bene demaniale.

  Esprime, insieme ai principi di evidenza pubblica, l'esigenza di valorizzazione anche reddituale del demanio nella selezione del concessionario.

• art. 49 cod. nav.

  È stato invocato dall'amministrazione per negare pretese indennitarie dei gestori uscenti, ma il TAR ha deciso la questione qualificando i soggetti come occupanti sine titulo.

• art. 97 Cost.

  Rileva quale fondamento del principio di buon andamento e della valorizzazione efficiente delle risorse demaniali.

• art. 88, comma 1, lett. d, c.p.a.

  Consente il rinvio alla motivazione di precedenti sentenze della stessa Sezione su questioni largamente sovrapponibili.

Massime di principio

• L'impugnazione immediata della lex specialis è ammissibile quando le clausole incidono direttamente sugli elementi essenziali del futuro rapporto concessorio, quali durata e corrispettivo, rendendo attuale la lesione indipendentemente dall'esito della gara. In tali casi, attendere l'aggiudicazione potrebbe alterare la platea dei concorrenti, l'oggetto del confronto competitivo e la par condicio.
• La disciplina statale sulle procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime turistico-ricreative, introdotta dall'art. 4 l. n. 118/2022 come sostituito dall'art. 1 d.l. n. 131/2024, è immediatamente applicabile e non necessita, salvo gli specifici profili demandati al decreto ministeriale sugli indennizzi, di ulteriori atti attuativi per l'avvio delle procedure.
• Quando non esistono concessioni in essere suscettibili di proroga legale, l'amministrazione può indire, senza manifesta illogicità, una gara-ponte di durata limitata per assicurare la continuità dei servizi e accompagnare la transizione verso le procedure ordinarie previste dalla disciplina statale, purché la scelta sia coerente con tale finalità.
• La mancata approvazione di un piano comunale degli arenili o l'assenza di ulteriori decreti attuativi non possono giustificare il differimento sine die dell'applicazione della disciplina statale sulle concessioni demaniali marittime, soprattutto quando l'adozione del piano rientra nei compiti dell'ente locale.
• Il piano economico-finanziario non è necessariamente richiesto in una gara-ponte di durata predeterminata e molto breve, quando non deve essere utilizzato per determinare la durata necessaria all'ammortamento e all'equa remunerazione degli investimenti.
• Una royalty parametrata al fatturato del concessionario può costituire una modalità legittima e flessibile di valorizzazione economica del bene demaniale, ulteriore rispetto al canone, se è determinabile secondo criteri conoscibili, è collegata ai ricavi effettivi e non risulta palesemente irragionevole rispetto alla durata e alle caratteristiche della concessione.

Come è indicizzato