Sentenza n. 1721/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha promosso un giudizio di ottemperanza per ottenere l'esecuzione della sentenza n. 939/2024 della Sezione Lavoro del Tribunale di Milano, passata in giudicato e notificata all'Amministrazione, che aveva condannato il Ministero a corrisponderle complessivamente euro 2.500,00 mediante l'assegnazione della Carta elettronica per l'aggiornamento e la formazione del docente prevista dall'art. 1, comma 121, l. n. 107/2015. La ricorrente ha chiesto l'ordine di conformazione al giudicato, l'applicazione della penalità di mora, la nomina preventiva di un commissario ad acta e la condanna alle spese. Il Collegio ha rilevato d'ufficio, in camera di consiglio, l'inammissibilità del ricorso per genericità della procura alle liti. La procura era stata rilasciata su documento analogico separato dal ricorso nativo digitale, con sottoscrizioni autografe della parte e del difensore, e successivamente notificata all'Amministrazione in copia informatica allegata alla PEC contenente il ricorso. Essa si limitava a conferire il mandato per il riconoscimento del diritto alla Carta docenti ai sensi della l. n. 107/2015, senza indicare il tribunale amministrativo adito, le parti contendenti o gli estremi identificativi della sentenza del giudice ordinario di cui si chiedeva l'esecuzione. La ricorrente non era presente, tramite il proprio difensore, alla camera di consiglio.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di una procura speciale idonea, ai sensi dell'art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a. La procura speciale deve identificare l'oggetto del ricorso, le parti, l'autorità giudiziaria adita e gli altri elementi utili a individuare la controversia. La mera allegazione telematica, al ricorso nativo digitale, della copia informatica di una procura cartacea separata non rende la procura sufficientemente specifica quando il testo non consenta di collegarla con certezza alla controversia concreta. L'eccezione relativa alla procura apposta in calce o a margine del ricorso, la cui specialità può risultare dal contesto documentale unitario, non è stata ritenuta applicabile a una procura cartacea separata dal ricorso digitale: l'allegazione telematica non garantisce né la consapevolezza del mandante circa il contenuto dell'atto né la preesistenza o coevità della procura rispetto alla redazione del ricorso. Il TAR ha richiamato il principio dell'Adunanza plenaria n. 11/2025 secondo cui la procura speciale deve preesistere, o almeno essere coeva, al ricorso, e non può essere formata soltanto in occasione della notificazione o del deposito. Il vizio non è stato ritenuto sanabile ai sensi degli artt. 39, comma 1, c.p.a. e 182, comma 2, c.p.c., poiché la procura speciale costituisce requisito di ammissibilità del ricorso e deve sussistere al momento della sua proposizione. È stata esclusa anche la rimessione in termini per errore scusabile ex art. 37 c.p.a.: la pronuncia dell'Adunanza plenaria non avrebbe innovato il quadro normativo, ma avrebbe confermato uno degli orientamenti interpretativi già esistenti, sicché la parte avrebbe potuto adottare l'opzione più prudente. La mancata presenza del difensore della ricorrente in camera di consiglio ha inoltre escluso l'obbligo di assegnare il termine previsto dall'art. 73, comma 3, c.p.a. per il contraddittorio sulla questione rilevata d'ufficio. Le spese sono state compensate per le peculiarità e l'andamento della controversia.

Norme richiamate

• art. 1, comma 121, l. n. 107/2015

  Carta elettronica per l'aggiornamento e la formazione del docente

  La disposizione individua la Carta elettronica oggetto della condanna contenuta nel giudicato del giudice ordinario.

• art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a.

  Il difensore che sottoscrive il ricorso deve essere munito di una procura speciale, idonea a identificare l'oggetto, le parti, l'autorità giudiziaria e gli altri elementi della controversia.

• art. 8, comma 3, Allegato 1 al d.P.C.S. 28 luglio 2021

  la procura alle liti si considera apposta in calce all’atto cui si riferisce: […] b) quando è rilasciata su foglio separato del quale è estratta copia informatica, anche per immagine, depositato con modalità telematiche unitamente all’atto a cui si riferisce

  La considerazione della procura come apposta in calce ai fini telematici non elimina, quando la procura è separata e generica, l'esigenza che essa contenga elementi sufficienti a individuare la controversia e non dimostra necessariamente la preesistenza o coevità rispetto al ricorso.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  Il rinvio alle disposizioni del codice di procedura civile non consente di superare la disciplina del processo amministrativo che qualifica la procura speciale come requisito di ammissibilità del ricorso.

• art. 182, comma 2, c.p.c.

  Non è applicabile per sanare la mancanza originaria della procura speciale, che deve sussistere al momento della proposizione del ricorso.

• art. 37 c.p.a.

  La rimessione in termini presuppone obiettiva incertezza normativa o grave impedimento di fatto, senza colpa della parte, ed è esclusa quando la parte abbia scelto l'interpretazione meno prudente tra orientamenti già esistenti.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  L'obbligo di sottoporre alle parti una questione rilevata d'ufficio opera quando il rilievo emerga dopo il passaggio in decisione; la mancata presenza del difensore in udienza o camera di consiglio vale come rinuncia implicita alla possibilità di contraddire.

• art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a.

  La penalità di mora era stata richiesta dalla ricorrente nell'ambito dell'ottemperanza, ma non è stata esaminata nel merito per l'inammissibilità del ricorso.

• artt. 22 e 23 c.p.a.

  Le disposizioni sono richiamate per sottolineare che, nel processo amministrativo, la difesa tecnica è ordinariamente obbligatoria e impone al difensore e alla parte un'adeguata formalizzazione della procura.

• Cons. Stato, Ad. plen., 2 ottobre 2025, n. 11

  la procura speciale deve preesistere, o, quanto meno, essere coeva al ricorso (e non alla relativa notificazione, né tanto meno al conseguente deposito)

  La procura speciale deve essere anteriore o contestuale alla redazione del ricorso; la sua formazione o riferibilità soltanto alla notificazione o al deposito non soddisfa il requisito di ammissibilità.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo la procura speciale richiesta dall'art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a. deve contenere elementi idonei a individuare concretamente l'oggetto della controversia, le parti e l'autorità giudiziaria adita, soprattutto quando sia redatta su foglio separato dal ricorso.
• La procura cartacea separata, successivamente trasformata in copia informatica e allegata a un ricorso nativo digitale, non può considerarsi validamente specifica per il solo fatto di essere depositata o notificata unitamente al ricorso: il testo della procura deve consentire di ricostruire la volontà del mandante di conferire lo ius postulandi proprio per quella controversia.
• La procura speciale deve preesistere, o almeno essere coeva, alla redazione del ricorso; non è sufficiente che essa sia formata in occasione della notificazione o del deposito dell'atto.
• La mancanza o genericità originaria della procura speciale, quale requisito di ammissibilità del ricorso amministrativo, non è sanabile mediante rinnovazione o produzione successiva ai sensi dell'art. 182, comma 2, c.p.c., in combinato disposto con l'art. 39 c.p.a.
• L'errore scusabile non è concedibile quando la disciplina fosse già oggetto di orientamenti interpretativi riconoscibili e la parte abbia scelto, tra le opzioni disponibili, quella meno prudente; una successiva pronuncia dell'Adunanza plenaria che confermi uno degli orientamenti preesistenti non determina, di per sé, obiettiva incertezza normativa.
• Quando il difensore della parte non è presente all'udienza o alla camera di consiglio, il giudice non è tenuto ad assegnare il termine di cui all'art. 73, comma 3, c.p.a. per interloquire su una questione rilevata d'ufficio, poiché la mancata partecipazione comporta rinuncia implicita al contraddittorio su tale questione.

Come è indicizzato