Sentenza n. 5265/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Trenitalia aveva impugnato davanti al TAR il provvedimento AGCM n. 29796 del 3 agosto 2021, adottato all'esito del procedimento PS11922, con cui era stata accertata una pratica commerciale scorretta ai sensi degli artt. 20 e seguenti del d.lgs. n. 206/2005. Secondo l'Autorità, nei mesi di gennaio e febbraio 2021, sulla tratta ferroviaria ad alta velocità Roma-Napoli, la società non aveva predisposto un numero di posti sufficiente per gli utenti titolari di abbonamento, causando difficoltà nelle prenotazioni e nei cambi di prenotazione e impedendo, in alcuni casi, l'accesso al treno; l'episodio dell'8 gennaio 2021 aveva riguardato circa quaranta abbonati. L'AGCM aveva inoltre valorizzato la riduzione di circa l'80% dei posti disponibili rispetto all'anno precedente, non accompagnata da una corrispondente riduzione degli abbonati, nonché l'insufficienza delle informazioni sul rischio di non poter salire sul treno prescelto. Trenitalia aveva dedotto, tra l'altro, che l'abbonamento prevedeva l'obbligo di preventiva prenotazione, la possibilità di modificare la prenotazione e il rimborso in caso di indisponibilità del posto; aveva inoltre sostenuto che l'episodio dell'8 gennaio fosse isolato e riconducibile alle eccezionali limitazioni derivanti dall'emergenza Covid-19. Il TAR aveva accolto il ricorso e annullato la sanzione. L'AGCM ha appellato la sentenza deducendo, con il primo motivo, il superamento dei limiti del sindacato giurisdizionale e la motivazione manifestamente illogica, irrazionale e incongruente, sostenendo che il TAR avesse sostituito la propria valutazione a quella dell'Autorità sulla sufficienza dell'offerta di posti. Con il secondo motivo ha dedotto travisamento dei fatti, violazione e falsa applicazione degli artt. 18, lett. h), e 20 del Codice del consumo, della direttiva 2005/29/CE, carenza di motivazione e ulteriore illogicità della sentenza, sostenendo che l'episodio fosse solo un esempio di una condotta più ampia e che, trattandosi di illecito di pericolo, non fosse necessario provare un danno effettivo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato congiuntamente i due motivi, ritenendoli infondati, e ha confermato la sentenza del TAR che aveva annullato il provvedimento sanzionatorio AGCM. Il giudice ha escluso che il TAR avesse rivalutato il merito dell'azione amministrativa o si fosse sostituito all'Autorità: la sentenza aveva verificato, nei limiti del sindacato di legittimità, se gli elementi istruttori valorizzati dall'AGCM fossero sufficienti a dimostrare la scorrettezza della pratica. Secondo il Consiglio di Stato, il provvedimento non dimostrava una condotta dotata del grado di offensività necessario per integrare una pratica commerciale scorretta. La riduzione dei posti era avvenuta in un periodo eccezionale e circoscritto, determinato dalle restrizioni anti-Covid e dai limiti normativi di capienza, fattori esterni non imputabili alle autonome scelte imprenditoriali. Inoltre, il sistema di abbonamento prevedeva chiaramente la preventiva prenotazione del posto, la possibilità di prenotare già al momento dell'acquisto e di modificare successivamente la prenotazione. Le criticità risultavano quindi collegate alle modalità concrete di utilizzo del servizio e alle condizioni operative emergenziali, non a una scelta organizzativa del professionista oggettivamente idonea ad alterare in misura apprezzabile il comportamento economico del consumatore medio. La natura di illecito di pericolo non esonerava l'Autorità dall'onere di dimostrare che la condotta fosse oggettivamente idonea a creare un rischio non meramente occasionale o episodico per gli interessi dei consumatori. Nel caso concreto, le criticità erano circoscritte, maturate in un contesto eccezionale e non sufficienti a integrare una pratica commerciale scorretta. Le spese del grado sono state compensate per la peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• artt. 20 e seguenti d.lgs. 206/2005

  La pratica commerciale scorretta richiede una condotta connotata da un grado di offensività sufficiente a incidere apprezzabilmente sul comportamento economico del consumatore medio; anche quando l'illecito è qualificato come illecito di pericolo, l'Autorità deve dimostrare l'idoneità oggettiva della condotta a determinare un rischio non meramente occasionale o episodico per gli interessi dei consumatori.

• art. 18, lett. h), d.lgs. 206/2005

  La disposizione è richiamata quale parametro della contestazione relativa alla pratica commerciale scorretta, valutata alla luce della concreta idoneità della condotta a incidere sul comportamento economico del consumatore.

• direttiva 2005/29/CE

  È richiamata quale disciplina europea di riferimento in materia di pratiche commerciali sleali; nel caso concreto, la condotta non è stata ritenuta sufficientemente idonea a integrare una pratica commerciale scorretta.

Massime di principio

• Il sindacato del giudice amministrativo sui provvedimenti dell'autorità indipendente può verificare se gli elementi istruttori siano idonei a sorreggere la qualificazione giuridica della condotta, senza che ciò costituisca sostituzione al merito della valutazione amministrativa.
• Per integrare una pratica commerciale scorretta occorre che la condotta del professionista presenti un grado di offensività sufficiente a incidere in misura apprezzabile sul comportamento economico del consumatore medio.
• Anche quando la pratica commerciale scorretta è configurata come illecito di pericolo, l'autorità deve dimostrare l'idoneità oggettiva della condotta a creare un rischio non meramente occasionale o episodico per gli interessi dei consumatori.
• Le criticità nell'erogazione di un servizio non sono sufficienti, da sole, a integrare una pratica commerciale scorretta quando risultino circoscritte, occasionali e determinate principalmente da condizioni emergenziali e da fattori esterni non imputabili alle autonome scelte organizzative del professionista.
• Nella valutazione della scorrettezza di una pratica commerciale rilevano le modalità concretamente previste per l'utilizzo del servizio e le informazioni fornite agli utenti, inclusi gli obblighi di prenotazione e le possibilità di modifica, se idonei a rendere conoscibili e gestibili le condizioni di fruizione del servizio.

Come è indicizzato